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治理取向、项目制与社会组织发展:一项经验研究

作者:2019-07-11 03:07文章来源:未知
  内容提要 持续性的经济与社会改革推动中国政府不断调整社会组织发展策略,在社会服务项目制的推进下,社会组织发展呈现出新的特征与变化。为进一步深入分析治理取向和制度环境对于社会组织运转的影响,文章运用国家中心这一理论视角,以安老类社会组织为研究对象,分析政府治理取向及项目制对社会组织发展的影响。研究发现,在项目的执行过程中,不同层级政府对于项目制的认识存在很大差异,表现出行为上的左右摇摆。在高层的模糊政策导向下,市级政府倾向于选择性赋权的行动策略,基层政府则倾向于可控式发展的行动策略。政府复杂的角色设定导致项目制对于社会组织的影响呈现正、负二个面向。社会组织在加强专业性、获得社会认同、打造服务品牌等方面取得进展。然而,社会组织异化问题也日益凸显,其自主精神被削弱,组织专业发展方向被扭曲,并徘徊于公共责任与服从责任的窠臼之中。
  关键词 治理结构 项目制 社会组织 发展
  〔中图分类号〕C912.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2019)05-0119-10
  一、问题提出
  在社会转型的推动之下,国家的宏观治国理念与政治语境发生了变化,通过改革旧有的行政管理体制,中央与各级地方政府逐渐将工作重心转移到转变政府职能与社会建设的主题上来。在社会治理模式创新、非营利组织体制改革等一系列政治话语的引导下,各种以“大社会、小政府”为发展目标的政府改革运动在我国很多地区方兴未艾,通过推行公共服务项目制,与社会组织建立合作关系,实现基层治理转型已成为其中典型的制度创新行为,并对政府与社会组织关系带来了不容忽视的影响,由此带来的重要问题是:在国家居于權力格局核心位置的宏观制度背景下,由地方政府主导推进的项目制会给社会组织带来哪些新变化?
  既有研究意识到中国政府并非高度内聚统一的结构体,不同层级的政府有其各自的利益考量,具体到中国公共政策制定和执行上,则是在行政层级或政策执行空间上缺乏一致性,针对中央政府的政策与指令,地方政府可能采取规避或扭曲行为。进言之,在我国的社会治理进程中,政府内部在行为选择上也存在差异,不同层级政府之间并非协调统一的关系,存在利益及角色上的分化与矛盾。①因此政府对待社会组织的态度、行为策略与实践上存在很大差异,这形塑了独特的社会治理体系结构与特征。有研究从“国家中心”的视角出发,将国家落实为具体的治理取向与制度环境。②在治理取向上,中国政府在社会组织发展进程中扮演的角色是很复杂的,政府对社会组织持有激励与控制并存的姿态;在具体的制度安排上,政府设置规章办法作用于社会组织发展,其后果有些在设计之中,也有意料之外的结局。其中,项目制项目制是继“单位制”后能够将国家内部、国家与社会领域统合起来的最重要的国家治理模式,项目制通过转移支付的方式来解决基层公共服务的问题,以“发包”“打包”和“抓包”的分级运作方式,以“锦标赛”的形式集中调配人力、资金,实现多线动员。作为政府调用社会组织资源的核心机制,对社会组织发展产生了深远的影响。有文献就提到,运用项目制可以推进社会组织发育,同时,也能引导社会组织参与到社会建设的过程中来。高红:《社区社会组织参与社会建设的模式创新与制度保障》,《社会科学》2011年第6期。项目制在形塑利益主体行动逻辑的同时也改变了他们之间的关系:政府与社会组织从“依附控制型”变为“依附合作型”,社会组织与社区从“亲密型”变为“疏离型”。项目化运作在促进社会组织凸显理性治理、绩效优先优势的同时,也显示出社会组织对社区的嵌入性不够、可持续发展不足、发展均衡性受限等缺憾。张琼文、韦克难、陈家建:《项目化运作对社区社会组织发展的影响》,《城市问题》2015年第11期。
  在复杂的治理取向之下,项目制作为一种重要的制度安排,对于社会组织发展产生了什么影响?基于一项个案研究,本文运用“国家中心”的理论分析视角,以治理取向为切入点,更细微地分析项目制这一具体制度设计对于社会组织运转的影响。
  
  二、文献述评
  1.宏观理论视角
  在相当多的理论思考中,政府所扮演的角色常常被过于简化,成为一个在规范上具有好或坏的意义,权力格局上表现为弱势或强势,立场上采取压制或支持态度的主体。纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。有研究据此主张政府与社会组织之间生成妥协、渗透或调和共生的互动关系模式,也有研究认为政府对社会组织的控制以及社会组织反抗衍生出二者之间的对抗冲突模式。周晓虹:《全面深化改革的社会路径》,《南京社会科学》2015年第2期。这样一来,政府就被简单化地理解为强势支配者或与社会对立的压制者,反映到宏观理论视角上则是公民社会与法团主义两大竞争性分析框架。这两种视角强调在一国的政治与权力配置层面上思考问题,侧重于国家与社会之间的权力分配状态,其不足在于将组织互动理解成一个零和博弈,政府与社会组织会发生非你即我的对抗。J.Howell, “The Struggle for Survival :Prospects for the Women’s Federation in Post -Mao China,” World Development, vol.1, 1996,pp.89~111.正因如此,迄今为止,二者间的争论仍未能得到解决。这也提醒我们:单一线性式的理论内核在解释中国的经验世界时,往往存在分析力度不足、穿透力有限的困境,也使理论发展深陷危机中,遭遇囿于理论推论和难以洞穿实践的“认知瓶颈”。李友梅:《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》,《学术月刊》2012年第7期。
  2.行动研究视角
  一些研究抛开国家-社会二元分离的结构性论断,以行动研究作为审视视角,力求从中、微观角度观察国家与社会互动的行动策略、运行机制与发展路径,倡导关注社会组织行动。⑨⑩张紧跟:《从结构论争到行动分析:海外中国NGO研究述评》,《社会》2012年第3期。这些研究认为社会组织是重要的行动主体,应将其放置于社会实践中进行观察,强调对社会组织行动策略与运作过程的探究与分析,将社会组织在具体生活情境中所扮演的角色与行为方式加以总结,这为观察国家与社会关系提供了全新的动态分析视角。这一研究路径能反映当下中国急速变化的社会治理现实,以及非固态的国家与社会关系,有助于我们理解社会组织多样化的发展形态与真实情景。⑨即因中国地域广泛、社会组织类型的多样以及政府部门层级化,双方的互动充满正式与非正式、条文内外曲折复杂博弈。除在正式法律框架内对社会组织采取分类控制(注册等登记的限制)外,政府对社会组织的管理呈现出策略性、地方性和情境性的特点。   但这种研究路径没有规范化的理论框架,偏好个案方法,因此存在解释力上的局限性,难以在细致深入的田野研究后对社会组织的运作模式给予合理的分析与解释。⑩更为重要的是,行动研究将分析点侧重于社会组织而忽视了对国家及其代理人政府的研究。正如有学者已指出的,在中国,国家与社会组织是双向动态化的关系,二者会开展持续性的谈判。Tony Saich,“Negotiating the State :The Development of Social Organizations in China,” The China Quarterly, vol. 161, 2000,pp.124~141.从这个角度而言,我们也应该研究国家会采取哪些行动策略以作用于社会组织。
  3.国家中心视角
  正是现有研究存在的诸多不足,引导研究者将视线投入新的理论增长点。近期,在社会组织研究领域出现了“国家中心”转向,分析政府治理取向和制度环境对于社会组织生存或运转的影响。纪莺莺:《国家中心视角下社会组织的政策参与:以行业协会为例》,《人文杂志》2016年第4期。该理论认为,作为独立行动者,国家应被视为制度或组织的化身,而非经济现象的投射,国家对于政治及社会过程具有极强形塑作用。Evans Reuschemeyer, Skocpol,Bringing the State Back In: The State and Economic Transformation: Toward an Analysis of the Conditions Underlying Effective Intervention, Cambridge University Press, 1985, pp.20~21.作为核心分析变量,国家并非遥不可及的宏大背景,而是可以具体化为治理的重要主体。该视角能更加生动贴切地描绘出政府与社会组织之间的复杂互动过程,其理论潜力与解释力更强,已有文献已经关注到这一点:在中国的社会组织发展过程中,政府扮演的角色举足轻重,且其治理取向具有相当的复杂性,在对待社会组织的态度上,政府持有激励与控制并存的姿态,在具体的制度环境中,政府也设置了很多规章办法以作用于社团发展。⑤纪莺莺:《治理取向与制度环境:近期社会组织研究的国家中心转向》,《浙江学刊》2016年第3期。具体而言:
  在治理取向上,国家对社会组织的态度较为复杂,这导致不同区域、层级行政部门的社会组织发展节奏与尺度呈现分化。⑤在政社关系的脱钩方面,高层政府与社会组织已经逐步分离开来,但基层政府与社会组织关系仍是纠缠不清。不同层级政府对待社会组织的态度存在差异,这可被归纳为“控制的层级差异性”特征。吴月:《嵌入式控制:对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》,《公共行政评论》2013年第6期。在进行对比分析的基础上,有研究指出单级与多级结构政府相比,前者的渗透能力比较强,对于社会组织更加强调控制逻辑,后者则持有更加宽容的态度。在多级结构政府中,高层政府还会向下级施压以给予社会组织更大生长空间。管兵:《城市政府结构与社会组织发育》,《社会学研究》2013年第4期。具体到草根社团管理,Spire提出不同观点:J.A.Spire, “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State: Understanding the Survival of  China’s Grassroots NGOs,” American Journal of Sociology, vol.117, no.1,2011,pp.1~45.中央政府对草根社团持有严格管理的政策导向,地方政府对社会组织的治理态度则呈现部门化特点,多数时候采取“不禁止,不认可,不干预”的政策,大量草根社团借此与政府形成了脆弱的合作共生关系,草根社团通过提供专业服务获得社会合法性,地方政府出于面子和政绩考量会允许这些机构开展活动。细化到中国草根社团登记状况,Hildebrandt指出,即便政治高层大力推动社会组织的登记注册工作,地方政府在涉及利益冲突的诸多领域(如劳资冲突)也不强调互动模式的法律化和制度化,而是灵活采用策略性和情境性的治理模式。这一目的能够实现,得益于不同层级政府之间的协调困难,地方政府能够拥有一定的自由处置权。T.Hildebrandt, “The Political Economy of Social Organizations Registration in China,” The China Quarterly, vol.208, 2011,pp.970~989.
  就制度環境而言,中国社会治理的宏观制度安排与微观运作机制形塑了社会组织的发展模式与基本特征。在宏观制度安排方面,当下中国社会治理是以政府逻辑为主导,为维系自身生存与发展,社会组织呈现出 “依附式自主”的特征。王诗宗、宋程成:《独立抑或自主:中国社会组织特征问题重思》,《中国社会科学》2013年第5期。黄晓春、嵇欣也强调国家宏观制度环境的复杂性对社会组织自主性的发育提供了条件及契机。黄晓春、嵇欣:《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》,《社会学研究》2014年第6期。由于宏观制度并非是和谐统一的,不同政府机构也会依据自身工作需要对社会组织采取不同态度,这是一种工具性的发展逻辑。唐文玉和马西恒就指出,制度环境的重要特征之一是选择性支持,在这一宏观语境下,社会组织采取“去政治的自主性”生存策略以应对挑战。唐文玉、马西恒:《去政治的自主性:民办社会组织的生存策略——以恩派(NPI)公益组织发展中心为例》,《浙江社会科学》2011年第10期。
  在具体制度设计方面,有研究将中国政府的治理逻辑及运作机制进行了归纳,认为运用 “项目制”和“行政发包制”等概念能较好地解释社会现实,具有很强的现实穿透力。周飞舟:《财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”》,《社会》2012年第1期。而这些主导了政府行动逻辑的治理机制也深刻地塑造了社会组织。例如近年兴起的政府购买服务就被视作行政发包制的投射与应用,政府把社会组织作为承包方,将公共服务职能发包给社会组织承接,由此社会组织也能够支配部分公共资源,在某种程度上实现了公权力的过渡。沿着“发包制”的思路,黄晓春运用“模糊发包”概念刻画复杂政府体系与社会组织之间的关系机制。模糊发包制下的政府治理语境强调风险防范与控制,表现出技术主义与工具主义的特征,同时也使社会组织的发展表现出自主性、公共性弱化,向行政网络深度嵌入的特征。黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。王向民强调政社关系是单向度的控制关系,政府运用服务购买方式,或者内部培养社会组织承接政府职能,以实现“管家关系”来规避风险,或者运用严格的嵌入型监管,对具有一定自主性并作为服务承接方的社会组织施加严厉管控。王向民:《社会组织的项目制治理》,《经济社会体制比较》2014年第5期。有研究将这种现象界定为“反向嵌入”,即政府通过内部招投标方式,由事业单位直接作为承包方提供服务项目,政府由此能够直接嵌入社会组织中。管兵:《竞争性与反向嵌入性:政府购买服务与社会组织发展》,《公共管理学报》2015年第3期。究其原因,政绩导向的行政体制、社会动员的缺位、项目竞争的市场体制影响甚大。王清:《项目制与社会组织服务供给困境:对政府购买服务项目化运作的分析》,《中国行政管理》2017年第4期。   上述研究对治理取向与制度环境如何作用于社会组织发展这一问题进行了富有成效和启发性的分析,然而,上述研究领域仍然是亟待挖掘的处女地,需要深入的延续性研究。据此,本文亦从“国家中心”视角出发,将国家落实为具体化的治理取向与制度设计,在探究政府复杂治理取向的基础上,聚焦项目制对社会组织发展的影响。
  三、个案分析
  1.项目制的产生:需求复杂性带来的治理转型
  随着社会变革的持续推进,社会流动性不断增强,人口的结构和分布形态日趋复杂化,社会空间格局发生急剧变化,民众需求表现出差异化及变动性特征,社会治理压力不断加大,马西恒:《创新社会管理背景下的上海社区建设研究》,《科学发展》2013年第5期。行政色彩浓重的全能型政府面临着无法提供有效公共服务的危机。为缓解上述难题,政府开始有选择性地让渡部分公共服务职能,向市场、社会开放公共服务供给市场,许多具有务实精神的地方政府开始推行项目制,将公共服务交由社会组织完成。自2012年起,将社会组织纳入项目运作的公共服务提供模式在中央层面得到了制度化落实,相应的地方实践也急剧增加。2012年11月14日,民政部、财政部以民发〔2012〕196号印发《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。该《指导意见》明确提出政府购买社会工作服务,是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。
  S市是运用项目制推进公共服务供给方式转型的典型区域。S市于1995年率先通过协商委托的方式,在P区社会发展局兴建了市民休闲中心,并将其委托给社会组织管理,2000年,S市在其下辖6个行政区的12 个街道开始推行居家养老的改革试点工作,引入专业社工机构参与其中。大规模的公共服务项目化运作始于2009年,S市民政局发布了《关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》,意见明确指出将福利彩票公益金以项目招投标及公益创投的方式投放到公共服务中,以此激励社会组织加入到公益事业和服务中来。迄今为止,S市已经发展成为公共服务本文选择的个案是社区养老公益服务项目,属于社会服务范畴,为使概念的表述更加精准,下文将主要运用社会服务(公共服务的重要类型)概念。项目制的典型实践区域,具有极为重要的研究价值。
  本文选择S市T中心承接的社区养老公益服务项目作为研究个案,2009年6月,T中心在社会团体管理局登记注册,M区民政局为其业务主管单位。自2003年起,T中心下属的33个会员单位在S市街道进行了养老服务项目化运作的探索,2009年起,T中心正式投入运作,并以招投标项目“老年关爱乐园”以及公益创投大赛项目“金色晚年”与政府建立起了合作关系,项目执行期为1-2年。迄今为止,T中心已经顺利进入第7个项目期,累计项目经费近300万元。
  2.复杂治理结构下的态度分化:项目执行过程中政府行为的摇摆
  项目制需要不同层级政府的密切配合與深度合作,才能顺利完成项目发包周期。陈为雷:《政府和非营利组织项目运作机制、策略与逻辑》,《公共管理学报》2014年第7期。S市民政局作为发包方,需要对项目进行宏观指导和管理,各区县民政局和街道也扮演着重要角色,前者作为中间层级的政府机构,发挥承上启下的作用,后者决定项目能否在社区落地。然而,在项目的执行过程中,不同层级政府对项目制的认识存在很大差异,表现出行为上的左右摇摆。依据笔者观察,在高层的模糊政策导向下,市级政府倾向于选择性支持的行动策略,而区(县)、街(镇)政府(本文统称基层政府)则倾向于可控式发展的行动策略。选择性支持指的是政府采取措施筛选出远离政治权威的社会组织,并积极推动他们与政府合作,支持、包容其发展;可控式发展指的是政府采取措施介入项目运作过程,以保证政府的政治权威和对项目的领导力。赋权下的控制策略反映了不同层级政府对项目制的差异性态度。
  (1)市级政府:模糊政策导向下的选择性支持态度
  伴随着项目制的推进,各级政府都出台了相关政策文件,现行的政策文件并未明确将项目制纳入进来,但是项目制涉及的合作方——“社会组织,应该如何对其进行管理?是否应该将社会服务交由社会组织完成?政府购买服务应该遵循什么原则?”等问题,已有政策文件有所提及。本文认为,从上述政策中可以窥探出中央高层对于社会服务项目制的态度。以便更好地对项目进行有效管理。然而,项目管理并不存在一个统一的行政协调机构,很多政策未在统一的制度框架下出台,缺少系统化整理。因此,该政策领域表现出分化、模糊的复杂特征。一方面,相关制度着重原则和概念的界定阐述,具体的操作细则较少。因此,作为执行机构的地方政府在政策推进上存在困难。例如,十七大报告中就明确指出,要积极推进服务型政府的建设,鼓励第三部门参与公共事务管理,实现“全能政府”向“有限政府”的转变。然而,落实到操作层面,如何推动社会组织承接项目则语焉不详,相应具体操作细则一应缺位。另一方面,具体的规章制度、实施细则之间存在着矛盾和相互冲突之处,例如《社会团体登记管理条例》就明确规定,应该运用非竞争性原则来管理社会组织,但是由财政部等中央政府机关发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》又指出,在推行政府购买服务的过程中,应该对社会组织实施“公开择优”的竞争性筛选原则。政策之间存在冲突,缺少统一标准,以及实施细则的缺乏,导致具体执行方——地方政府会无所适从。而为解决上述问题,地方政府往往会以创新式的试验态度推进社会服务项目。
  在S市市级政府层面,伴随政治高层的积极倡导,S市民政局予以积极响应,将社会服务项目的培育与发展纳入政府改革创新的重要议程中。2009年,S市开始率先在国内实施大规模的社区服务项目化运作,市民政局负责牵头执行,投入总金额达3500万元,S市社区服务中心及非营利组织发展中心作为第三方组织承办具体事务。围绕福利彩票公益金,S市民政局建立了专门的公益招投标平台,还出台《S市社区公益服务招投标项目实施方法》《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》等文件,明确项目招投标的具体操作过程,并“将服务类、慈善事业类、经济类、学术类的社会组织作为优先扶持对象”。2009年6月,公益招投标活动正式开始,直至2010年5月,首期项目结束,在近一年时间内,S市共开展了23轮143个项目的招投标工作,有272家社会组织参与竞标工作,116家社会组织获得项目承接资格,127个招标项目得以顺利完成,项目实际投入金额为3983.58万元。在政治高层并未出台专门的指导性政策前提下,民政局对社会组织进行有选择性地支持,以便其担负项目任务。具体而言,“选择性支持”策略主要表现为以下几个方面:   一是着重培育能够促进社会、经济发展但不挑战政府权威的社会组织。《关于进一步加强S市社会组织建设的指导意见》就明确指出,以分类指导的基本原则推进社会组织建设。这可以在S市民政局公布的公益招投标项目类别中得到印证,民政局强调项目应该以社区居民需求为出发点,提供具有公益性、社区性、创新性、专业性的服务,招标项目分为安老、助残、扶幼、济困和其他类。其中,安老类项目一直是S市这个老龄化日益严重的城市着重投入的项目类型。
  二是避开存量走增量的改革发展思路。公益招投标需要多层级、多部门政府机构展开协同治理,也需要对传统公共服务管理机制予以调整。换言之,要推进公益招投标这一实质性的制度创新行为,需要改革体制内的存量制度。在S市民政局看来,这种行为会引发部门间冲突,为避免产生矛盾,S市民政局利用模糊的宏观政策信号规避治理风险。例如,相较于常规政府采购着重于装备、硬件等开支内容,社会服务项目招投标应着重于人员和组织发展经费的开支。虽然S市民政局意识到这一区别,但民政局仍然将常规的政府采购标准运用于社会服务项目招投标领域,这导致项目资金使用上存在困难。又如比较理想的状态出发设计项目采购平台,应考虑在市级层面建设一个统一的招标系统,进而整合基层政府资源,实现项目的协调推进。而事实上,S市民政局仅仅将福利彩票公益金独立出来,构建形成全市统一的公益招投标平台,并未整合其他资金来源。
  三是项目制绩效考核的仪式化。由于项目制缺少标准化的操作技术与评估指标,且作为一项社会服务,安老类项目的服务标准化程度很低,具有柔性和不确定操作技术的特征,[英]简·莱恩:《新公共管理》,赵成根等译,中国青年出版社,2004年,第180~181页。因此,项目效果很难被有效测度。而且养老服务处于发展阶段,很多工作方法也在逐步摸索过程中,针对该项目的绩效评估近几年才步入正轨。因此,在项目绩效评估的具体操作过程中,S市民政局持鼓励、指导而非严格考核的态度,针对评估中出现的问题,民政局会提供更正意见,以帮助社会组织更好地应对绩效考核。如此一来,用于约束社会组织、提升服务质量的项目评估基本形同虚设。但这种包容多于惩罚的绩效考核方式,能够在社会组织发展初期发挥一定保护及帮扶作用。
  在S市民政局看来,“选择性支持”的行动策略是在权衡利弊后的稳妥选择。如前所述,作为项目制执行链条中端的地方政府,S市民政局具有“代理人”“管理和监督者”的多层身份,它既需要依据高层政府的文件精神,出台适宜于地方情况的政策,又要督促下级政府予以落实。但在社会服务项目制领域,高层政策的模糊性决定了地方政府面临的是不确定情境和空白的政策图板。虽然在市委、市政府的支持下,S市民政局出台了项目实施方法等政策文件,但相较于商业性、运营性服务的招投标工作,社会服务的招投标更加复杂。在经验较少,各参与主体之间存在利益冲突等问题未得到解决的情况下,匆忙上马的政策必然存在各种设计缺陷。敬乂嘉:《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》,《公共行政评论》2011年第5期。为在实现发展的同时维持社会稳定、规避治理风险,S市民政局将稳中求得社会组织发展作为其优先考虑要件,因而采取了“选择性支持”的行动策略。
  (2)基层政府:实用主义下的可控式发展策略
  在社会服务项目化运作中,基层政府的行动策略是令人困扰的矛盾存在,有研究将其界定为积极扶持社会组织发展,推进项目制运作的制度创新主体;秦洪源、付建军:《法团主义视角下地方政府培育社会组织的逻辑、过程和影响——以成都市W街道社会组织培育实践为例》,《社会主义研究》2013年第6期。也有研究认为基层政府倾向于采取控制策略,运用管家关系模式对项目招投标过程实施监管。管家策略是建立和巩固政府与承包方之间长期稳定的信任关系,在管家关系下,政府与社会组织的无缝隙合作成为一种理想的模式,非正式的信任关系成为弥补正式合同不完全性的关键。管家关系容易导致合作双方采取合谋行为。换言之,既有研究呈现出分化甚至彼此矛盾的状态。宏观政策指向的模糊性,同样应被视作理解基层政府发展理念及实践行为的重要指标。在S市政府选择性发展态度下,基层政府也积极鼓励与支持社会组织发展,但社会组织发展并未独立出来作为考核基层政府的指标,黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。而是被统一纳入到社区建设任务中。因此,在基层政府看来,社会组织发展理应是社区建设的绩效指标,对于社会组织承接的项目,他们倾向于采取工具性态度予以推进。即在可控前提下发展项目,培育社会组织为己所用,本文将其概括为实用主义下的可控式发展策略。
  一是严格控制和挑选社会组织,并确保社会组织远离公共事务决策体系,以M区S街道为例,街道将T中心提供的养老服务作为重点发展项目,并延伸至义工服务、青少年服务等领域。在S街道看来,T中心是公共服务的辅助手段而非合作伙伴。此外,为打造共建共治共享的社會治理格局,S街道设置了社区委员会这一制度平台,然而,T中心等活跃于街道的项目承接方却未被吸纳进来。
  二是为规避管控风险,在社区建设竞争性排名中取得优势。基层政府选择维持既有的合作关系,将社团严格控制在其许可范围内,以确保部门利益需求的实现。吴月:《嵌入式控制:对社团行政化现象的一种阐释——基于A机构的个案研究》,《公共行政评论》2013年第6期。具体而言,一方面,项目制对财政支付结构进行了调整,投标而非直接拨付的新思路导致财政集权,上级政府会定期监督、考核项目制的运转情况,这导致基层政府的资金自主权受到限制。另一方面,项目制的执行办法要求基层政府在需求摸底及规划的基础上进行合同管理,并在项目完毕后推行绩效评估工作。上述要求降低了基层政府的决策自由度,增加了基层政府的工作负担。为避免失败,维持对项目的掌控能力,基层政府提交的需求列表往往是即将或已经实施的项目。在本案例中,T中心下属社工点自2003年起就与S市多个基层政府进行了养老服务项目化运作的探索,因此,当S市于2009年开始全市性的公益招投标活动时,T中心就成为了基层政府的优先考虑对象。   诚然,通过项目制,T中心的活力得以激发,具备专业精神的社工也逐渐成长起来。然而,社会组织服务项目异化为基层政府手中的工具,虽然社会组织呈现出繁荣发展的美好景象,但也隐含着生存及发展上的多重危机。
  3.项目制制度设计下的社会组织发展
  从总体发展理念和制度设计目标上看,项目制的初衷是利用市场招投标机制重塑政府与社会组织间关系。但国家在社会组织发展的治理取向上仍表现出控制约束和培育发展的两面性,既有监管与控制,又呈现合作、扶持态势,复杂的角色设定导致项目制对社会组织的影响呈现出正、负二个面向。
  (1)正效应:社会组织发展的良性趋势
  ①专业精神不断增强。有别于一般的助人职业,社会服务的基本特征是专业性,这也是社会组织的立足之本。自成立以来,尽管T中心在帮助服务对象解决实际生活困难、丰富老年业余生活等方面做出了一定成绩,但外界对该组织也有很多批评,其中最为人所诟病的是一线社工的非专业化。为解决上述问题,在嚴格挑选符合资质社工的基础上,从2010年起,T中心积极推行社工专业训练及发展计划:一是社工培训,包括一般业务培训、新进社工培训、专项培训和各种业务交流。以一般业务培训为例,2011年10月,T中心借与本市F大学合作成立青年志愿者服务队的机会,邀请到该校医学院的X教授为全体社工开设了老年人康复护理课程,颇受欢迎。迄今,老年人康复护理已成为T中心固定开设的培训课程。此外,T中心还会通过工作坊的形式举办各种专题培训,以满足社工的专业需求。二是社工工作站(点)负责人培训计划,为进一步规范和提高各工作站(点)负责人的管理水平,T中心会在每年年末举办工作站(点)负责人培训班,主要内容有工作站(点)的年度工作总结,聘请专业人员进行团队管理的辅导,社工创新奖的颁布等。通过培训,各站(点)负责人进行沟通交流,不仅加强了了解,还能找出工作中存在的问题,并予以调整和修正。三是交流与学习计划,为吸收先进经验,T中心每年会挑选优秀社工前赴香港、台湾等地,学习社会工作经验,与当地社会组织进行交流,开阔眼界,提升实际操作能力。通过上述方式,T中心的专业化程度得以提升,并始终处于S市同类组织中佼佼者的位置。
  ②逐渐形成规范完善的内部管理制度。随着项目制的推进,T中心逐渐构建规范化的行动规则:一是建立分工问责制度,项目总负责人针对整个项目进行统筹规划,包括构建工作制度和流程、对项目目标进行分解、各项工作任务的实施与监管、跟进执行情况、对潜在问题进行预防及纠正、确保项目按时完成等。项目联系人负责具体管理工作,主要有规章办法的推行、社工及志愿者培训、项目的质量监督与绩效评估、项目沟通与联系等。如果项目执行出现问题,则对上述执行主体予以问责。二是加强财务管理,T中心意识到资金的规范运作对于项目承接主体十分重要,为此,中心建立了专门的项目财务管理办法。办法指出,专项资金需专款专用,不得随意更改使用途径;完善项目资金的会计核算工作,编写财务报表,经费报销需项目负责人签字,同时提交资金使用报表及凭证,并定期向会计汇报。三是建立志愿者管理制度。志愿者是社会组织不可或缺的重要行动主体,在项目的推进过程中,T中心积累形成了近千人的志愿者队伍,为进行统一管理,T中心制定了志愿者管理办法,针对其日常行为准则、服务规范、纪律及绩效评估方法予以说明,办法的出台,体现了对志愿者的尊重、信任。
  ③打造特色服务品牌。一般认为,市场组织才有建立品牌的需要,然而,社会组织在提供服务性产品时,也需要打造品牌,这对于社会组织的发展至关重要。一旦拥有知名品牌,社会组织就能拥有符号化资本,表明其运作良好,产品具有特色,并能获得服务对象的承认与喜爱。品牌效应使社会组织可以吸纳整合更多运营资源。国外知名社会组织都很重视发展品牌,并吸引了大批社工及捐资人。对于T中心而言,服务品牌的成功打造能够帮助其提升社会公信度。T中心在“情暖空巢”等项目中了解到,很多空巢老人希望得到子女的更多关怀。为满足空巢老人的诉求,T中心在项目中设计了“祖孙同台乐”“阖家喜乐会”等活动,邀请空巢老人的亲属参加,满足其情感需要。通过牵线搭桥,T中心还帮助老年人建立朋友圈,鼓励他们结交朋友,感受温暖,远离孤独。在T中心的另一品牌项目“老年关爱乐园”中,除了开设老年活动室,还积极开展“老年人第二课堂”,以法律、养生讲座、心理咨询等活动丰富退休老人的生活,提高“老年休息”的质量。针对80岁以上的空巢老人,T中心还组织社工与志愿者上门为其免费开“金色庆生会”,实现老少同乐,并给老人送上“四个一”:一声问候、一个蛋糕、一个节目、一本相册。可以说,有别于传统的老年人安老需求,上述项目开始积极关注老年人的心理世界和精神需要,这也更受老年人的欢迎与信任,也实现了社会工作追求的“尊重个体性差异性、关心整体的人、尊重案主、适应案主需求”等专业目标。
  ④加强工作网络的建设,实现组织资源的整合及拓展。
  T中心在2013年推出了“组织协作计划”,以加强与社会各界的联系与合作,构建多维工作网络,实现组织资源的整合及拓展。一方面,加强与同类社会组织的协作,在“金色晚年”项目中,招标公告明确提出老年活动室应按时开放,并定期组织安老活动。T中心考虑到本组织人力物力有限,要独立实现上述要求存在一定困难,因此自行发掘并整合工作资源,与M区下辖街道的9个老年协会达成合作协议,开展联合投标。事实证明,T中心与老年协会的合作的确带来了许多优势,老年协会与老年活动室关系密切,对于安老活动的组织形式、活动内容比较熟悉,因此,项目执行比较顺利。更为重要的是,社会组织通过联合实施项目,能够帮助合作双方查漏补缺,学习对方优点,改正不足,完善运作规程,改进工作方式,在比较及相互监督中不断成长。在“情暖空巢”项目中,通过协商,T中心得到了M区心理学会提供的师资协助开展“社区心理辅导员培训”,从而更好地了解老年人心理状况,并有针对性地予以处理。另一方面,招募志愿者,拓展组织资源。通过开展需求调查,T中心发现退休民众对安老事务很热心,他们空闲时间多,且十分愿意为社区的和谐发展贡献自己的力量。为此,T中心成立了老年志愿者队伍。这些志愿者对小区情况、邻里关系比较熟悉,借助老年志愿者的协助,中心不仅节约了人力,而且开展项目的便捷程度也得以提升。   (2)负效应:项目制下社会组织的异化
  ①自主性被削弱
  Foreman指出,政府将公共服务外包给予社会组织承接,是“宰杀会下金蛋的鹅”的错误做法。与合同相伴的紧密控制将牺牲社会组织诸多重要特征,例如社区资源动员能力,更贴近公民需要、门槛更低的服务,以及公民参与渠道等。Garth Nowland-Foreman,“Purchase-of-Service Contracting, Voluntary Organizations, Civil Society:Dissecting Golden Eggs?” American Behavioral Scientist,vol.42,no.1, 1998,pp.108~123.因此社会组织承接服务项目,以换取政府拨款的方法并非最佳选择,也许是和魔鬼签订卖身契。R. Wuthnow,  Between States and Markets: The Voluntary Sector in Comparative Perspective, New Jersey: Princeton University Press,1991,p.299.項目制的推进使政社双方都有所获益,但也付出了一定代价,对社会组织而言可能是沉默的代价。C.Miller, Producing Welfare: A Modern Agenda, New York: Palgrave Macmillan, 2004,p.148.T中心受益于项目而获得行政资源的支持,但中心在服务对象转介及财务资源上高度依赖政府,呈现出“嵌入性发展”特征。王思斌、阮曾嫒琪:《和谐社会建设背景下中国社会工作的发展》,《中国社会科学》2009年第5期。受制于行政体制与政府工作的整体要求,T中心的专业社会工作呈现出行政化色彩,社工缺乏独立的专业服务空间。在许多情况下,社工要与行政人员一起工作,更有甚者,他们还时常被派去协助行政性工作,如在举办大型活动时期积极配合政府做好宣传,协助街道开展综治维稳、文书处理、会议场所布置等。在这种情况下,T中心的组织发展思路容易发生扭曲,“目标偏离”在项目执行过程中,政府可能将社会组织作为履行行政任务、化解社会矛盾和风险的辅助力量。如果社会组织接受政府划拨的项目经费后,逐渐偏离社会服务的目标,将精力放在协助政府部门完成各项行政化任务,那么“目标偏离”现象就会出现。现象屡屡发生。
  ②为获取项目资源导致组织专业发展方向的扭曲
  对于社会组织而言,其专业发展方向及公益使命是安身立命的根基所在。然而,为了拿到项目及其裹挟的大笔经费,社会组织会把使命和目标搁置一边。在本案例中,T中心接受的项目是合约制,合同存续期一般为1-2年,时间约束让T中心有很强的紧迫感,即随时处于获取资助的候选状态,而非真正的服务供给状态。为实现顺利“抓包”,T中心还成立了专门机构——项目拓展部,该部门的首要任务就是负责项目的投标工作。在多轮实战训练后,T中心已将标书撰写视为常规工作,但标书如何执行,如何实现服务创新却被忽视了。为了提高中标几率,T中心需更加重视行政工作,其项目主管应拥有企业家精神,能和政府维持良好关系,这反映到招聘工作中,则是T中心更加重视应聘人员的行政管理技巧与能力,而非专业水平。H.Schmid, “Rethinking the Policy of Contracting out Social Services to Non-governmental Organizations,” Public Management Review, vol.5, no.3, 2003 ,pp.307~323.在招投标制度影响下,中心负责人已进化成为优秀的应标专家,能较好地扮演销售员、说客甚至气象预报员的角色,并敏锐捕捉到政府发展社会服务的政治风向标。R.M.Kramer and M.Grossman, “Contracting for Social Services: Process Management and Resource Dependencies,” Social Service Review, vol.61, no.1, 1987,pp.33~55.进言之,如果社会组织没有针对其机构宗旨进行认真反思,充分认识到社会服务的目的是回归民众需要和社会价值,则其专业发展方向必然发生扭曲,难以回应社会需要,甚至会丧失民众及合作方的信任。
  ③徘徊于公共责任与服从责任之间的困惑
  社会组织应该怎样担负起责任,让服务对象受益?这需要社会组织摒弃“私人所有”概念,将民众信任作为重要目标,发扬其专业服务精神。从长期看来,社会组织需要担负起助扶弱势群体、促进社会建设的公共责任。但社会组织承接的项目资金来源于政府,政府要求社会组织将服从科层机构作为首要履行使命。本案例中,政府公布的项目招标书对于项目持续时间、具体执行内容、资金使用等进行了具体规定,这形成了T中心项目执行的“软约束”条件。为赢得项目承担资格,T中心需要迎合政府的需要及喜好,尽可能使项目执行的各个环节都能符合、服从于政府期待。这样一来,当公共责任与服从责任发生矛盾时,T中心往往会放弃履行公共责任。例如为了帮助中心争取更多专业资本,更好地应对政府契约的要求,T中心在项目执行中会采取投机性策略——“案主区隔化”,即社会组织会利用其所掌握的案主信息,选择服务成本最低的对象提供服务,以此证明或美化其工作绩效。D.M. Van Slyke, “The Public Management Challenges of Contracting with Nonprofits for Social Services,” International Journal of Public Administration, vol.25, no.4, 2002,pp.489~518.这一策略确有较好效果,也能得到项目发包方的认可与支持。但是,社会服务还要求社会组织对案主负责,T中心却很难做到二者兼顾。因此,案主对中心社工的认知和评价并不高,这不利于T中心担负公共责任、实现服务对象的长远利益。   四、小結
  政府治理取向、项目制与社会组织发展之间的关系异常复杂,远远超出了现有研究的简单推理与想象。尽管有研究揭示了政府治理的多样化特征对社会组织发展带来的影响,但对三者间的关系和运行机制还缺乏较为系统的解释。本文基于个案研究,以复杂治理取向下政府态度的分化为着眼点,讨论项目制这一国家治理模式对社会组织发展的形塑与影响,指出在高层政府模糊性政策的导引下,服务类社会组织如同雨后春笋一般涌现出来。然而,在项目推进时基层政府倾向于遵循“事本主义”原则,缺乏长远思考。其后果是社会组织在专业性、获得社会认同、打造服务品牌等方面取得进展,然而,社会组织在行为取向上呈现出“功利主义”取向,陈遥:《社会组织的制度环境研究述评》,《经济研究导刊》2014年第16期。在机构自主性、发展愿景方面呈现出许多困境,也难以真正成为弥补市场失灵和政府失效的社会治理主体。李国武、李璐:《社会需求、资源供给、制度变迁与民间组织发展:基于中国省级经验的研究》,《社会》2011年第6期。从总体上看,社会服务项目倡导的平等关系和多中心治理机制,在当下中国的社会治理情境中难以建立起来。
  究其原因,需要考虑中国特有的渐进式社会治理转型对于宏观政策制定的影响:渐进式社会治理改革主张在优化治理的同时,维持稳定的政治秩序,由于项目制是新生的国家治理机制,它有助于调整社会服务的供给模式,但又可能对稳定的政治环境形成挑战,因此,政府在政策制定过程中会存在两种可能性:既寄希望于项目制帮助提升社会治理质量,因此制定政策以推进项目制发展;同时,又担心项目制存在失控风险,影响社会秩序的稳定,因此在政策上强调监管与控制。上述两种倾向相互纠结缠绕,并以各种形式对政策的制定与实施产生影响,导致有关项目制的政策领域充斥着混乱的信号与主张,政策制定者也面临着各种不确定性与风险。刘培伟:《基于中央选择性控制的试验——中国改革“实践”机制的一种新解释》,《开放时代》2010年第4期。出于减少风险的考量,地方政府倾向于运用“平衡主义”思路来设计具体的制度装置,而这又导致了政策模糊性的再生产。黄晓春:《当代中国社会组织的制度环境与发展》,《中国社会科学》2015年第9期。由于社会组织构成复杂,涉及多个功能领域,可能引发的风险水平也有显著差异。因而地方市级层面的政府将选择性支持作为优选考虑策略。
  基层政府处于压力型体制下端,它们面临着复杂多样、时间紧迫且高强度的任务要求,这对于基层政府的资源整合及社会控制能力提出很高要求。具体到项目制的运作上,既然社会组织发展并未独立出来作为考核基层政府的指标,那么基层政府自然将社会组织作为完成上级任务、化解社会矛盾、获取典型政绩的工具。因此,在地方市级政府“增量”改革的政策路线图下,基层政府就会选择实用主义的可控式发展策略。
  本文的发现具有如下启示:一方面,从“国家中心”理论视角出发,分析政府治理取向与具体制度设计——项目制对于社会组织发展的影响。这有别于以往将社会组织作为自变量,研究社会组织发展对国家治理的重要意义,而是意识到国家治理体制的特征与运行逻辑是如何形塑社会组织的,研究视角的转换有助于推进该领域的深度研究。此外,政府对待社会组织的态度很难简单地概括为“鼓励发展”,项目制的运作反映出中国社会组织领域政策执行的复杂性特征,在模糊性的高层政策指引下,不同层级政府会依据自己的治理逻辑有所取舍地推进项目执行。针对政府治理取向的追问帮助我们将社会组织发展这一领域的研究从应然层面推及至更为具体精细的分析层面。另一方面,既有研究意识到中国碎片化的治理环境对社会组织的形塑作用,但不同层级政府的治理取向是如何作用于项目制执行,进而影响社会组织发展,现有研究对其背后的运行机制并未有深入细致的分析与解释,本文的研究或可对此有所贡献。
  作者单位:广东外语外贸大学社会与公共管理学院
  责任编辑:秦开凤

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