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浅谈干旱、半干旱地区流域调水的生态补偿机制

作者:2014-11-08 14:05文章来源:未知
       长期以来,由于人类对自然资源不合理的开发利用,对资源造成了极大浪费,而生态补偿作为平衡经济发展和环境保护的重要手段之一受到社会各界广泛的关注。在生态补偿的研究中,国外较早的有了生态补偿的概念,即为了减少对生态系统的破环或为了恢复受损系统而实行的替代措施,随着生态补偿理论的发展一些学者针对不同的补偿对象对生态补偿的原则进行了研究,而另一些学者针对农业景观区、鱼类栖息地、自然保护区的生态补偿做了大量工作。国内关于生态补偿的研究和实践始于 20世纪 90 年代初期,目前在森林与自然保护区、流域和矿产资源开发等方面的研究相对较多。但关于干旱、半干旱地区流域调水生态补偿机制的研究相对较少。因此建立上述区域科学、合理的生态补偿机制,对保证其经济社会的可持续发展和生态安全具有十分重要意义。本文从以下几个方面开展论述。
1 流域调水生态补偿的概念
       生态补偿作为一种环境保护性措施,吸引了诸多学者对其进行了大量的原理性研究,并从不同的角度探讨了生态补偿的概念和内涵,但现在并没有一个被广泛认可的定义。国外一些学者认为生态补偿即是为了消除外部行为对生态系统功能的破环或为了恢复受损地区的生态系统功能而实施的一系列的替代措施。国内有些学者认为生态补偿是指,对损害环境与资源的行为或产品征收一定费用对生态服务行为或资源环境保护行为提供经济补偿,从而解决生态效益外溢问题,激发人们保护生态环境的积极性。还有的学者根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间的利益关系。另外,一些学者从广义和狭义的角度对生态补偿进行探析,将狭义的生态补偿定义为,对由人类的社会经活动给生态系统和自然资源造成的破坏进行补偿和综合治理,而广义的生态补偿还应包括对因环境保护而丧失发展机会进行资金和政策上的补偿。
       对于干旱、半干旱内流河流域,本文认为生态补偿应取依据其广义解释,即生态调水行为给调水区的生态环境保护、经济可持续发展造成一定的影响,为了协调调水区与受水区之间的矛盾,对调水区人民进行资金补助、财政补贴、政策优惠等一系列活动的总称。
2 流域调水生态补偿依据的探索
       在国家层面及地方上,我国出台了与生态补偿或资源的有偿使用相关的文件及法律条文,并且也开展了与生态补偿相关的实践活动。这些法律条文以及相关实践活动为流域调水生态补偿机制的建立提供了一定的法律依据和实践依据,具有启发作用。
       习近平总书记在十八大报告中提出保护生态环境必须深化资源性产品价格和税费改革,建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。近年来,我国政府出台了一系列的法律法规增强生态补偿对生态环境保护的促进作用。2007 年 9 月印发的《国家环保总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中提到要重点加快推进重要生态功能区生态补偿机制的建立。这是我国中央政府首次对开展生态补偿措施发布指导性文件。《中华人民共和国水污染防治法》第七条中提到,国家通过财政转移支付等方式,建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。《中华人民共和国水法》第七条指出,国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。
3 流域调水生态补偿原则
       对比参考国内外诸多学者关于生态补偿原则的论述,结合干旱区流域的实际特点,本研究考虑流域调水生态补偿应遵循 5 个原则:①公平公正原则。流域调水生态补偿过程,涉及到的补偿主体和补偿对象,及补偿范围较广,为了协调之间的矛盾,务必结合社会公平的目标,以实现地区之间的共同发展。②政府为主,市场机制为辅的原则。流域调水是一个动态的,不连续的过程,需要政府在政策制定、法律规范、及财政转移等方面起主导作用,同时集合市场机制可大大提高生态补偿效率。③质与水量相结合的原则。水质与水量是不可分割的整体,只有水质但水量不足或只有水量而水质达不到要求,都不能满足地区发展的要求。因此,在制定调水生态补偿机制的过程中应将水质与水量综合考虑。④统筹协调,共同发展的原则。此项目是西北干旱、半干旱地区之间的调水,一般水源区经济不发达,调水增加了水源区的环境保护成本,为了实现地区间共同发展的,必须遵循统筹协调原则。⑤谁受益,谁补偿的原则。流域调水为受水区带来了一定的社会经济效益,受水区应向水源区支付一定经济费用。
4 调水生态补偿的标准和计算方法
       生态补偿标准是生态补偿的核心,关系到补偿的效果和补偿者的接受情况。根据相关研究,流域调水的生态补偿标准为:①以水源区人民的直接损失为补偿下限;②以流域自然资源的稀缺性、效用价值论、劳动价值论、极差地租及自然资本之和作为补偿上限;③要考虑到当地人民的实际情况,对急需的或是重要的项目进行重点补偿;④在制定补偿标准时,要综合考虑相关地区的经济社会发展水平、受益者的经济承受能力、实际的支付意愿和保护者的需求等,通过博弈最终确定补偿标准。
       生态补偿价值量的计算方法主要为支付意愿法、水资源价值法、费用分析法、机会成本法、收入损失法、总成本修正模型和生态系统服务价值法。支付意愿法是利用实地调查获得的各类受水区最大支付意愿与该区人口的乘积得到,该方法受地区经济水平以及人们意识程度的影响较大,且往往得到补偿标准较低。水资源价值法是根据水资源量价值由受水区应向水源区付费,并参照流域水质的好坏,来判定补偿对象,但此算法没有考虑到距离因素对水价的影响以及调水后对水源区生态环境的影响。费用分析法是水源涵养区为维持和保护流域生态所承担的补偿费用,但该方法没有考虑到水资源本身价值的补偿费用,而且也没有考虑到受水区的经济承担能力。机会成本法是指调水区为了流域生态环境建设,放弃了一部分发展产业的机会,从而失去了获得利益的机会,把放弃的这部分利益作为生态补偿标准;此法在流域水生态的社会经济效益不能直接估算时,可以用来计算生态补偿标准,但是它没有考虑距离因素的影响,也没有考虑到区域间协调发展的因素。收入损失法认为对水源区主体的补偿应包括两个部分,即直接成本费用和间接成本费用。直接成本,即是水源区居民为了水源区的生态环境保护而投入的成本费用;间接的成本,即是为了保护水源区生态环境而丧失的发展就业机会成本;此算法将水源区主体投入生态保护的费用以及丧失的发展就业成本考虑在内,并且还考虑到了补偿的分配系数,有利于地区之间的统筹协调,但是没有考虑上水资源本身价值的费用,并且计算过程复杂。总成本修正模型从直接和间接两个方面对生态建设与保护的总成本进行汇总,并引入水量分摊系数、水质修正系数和效益修正系数以计算生态补偿量。总成本修正模型结合机会成本法和费用分析法的优点,与收入损失法类似,引入较全的修正系数,但计算难度较大。生态系统服务价值法是指为提供流域生态系统服务所放弃的收益,并根据流域生态服务价值量确定。生态系统服务价值法考虑到了生态环境改善不仅使受水区受益同时调水区也受益,对调水区和受水区进行了补偿量分摊,修正后的计算公式还考虑到了社会经济水平的影响,符合社会公平原则,但流域调水生态补偿不仅要为环境保护付费,还要为水资源本身价值付费。
5 结论
       通过以上分析,对干旱、半干旱地区流域调水的生态补偿建立得到以下结论:
       (1)流域调水生态补偿的概念。为了减轻调水行为给水源区的生态环境保护、经济可持续发展造成的影响,协调区域之间的矛盾,而对水源区人民进行的资金补助、财政补贴、政策优惠等一系列活动的总称。
       (2) 大量关于资源有偿使用和环境保护的规定,及地方上发展起来了具有地方特色的生态补偿实践,为调水生态补偿机制的建立提供了一定的法律依据和实践依据。
       (3)对国内外不同补偿对象的生态补偿原则进行总结并结合流域调水的特点,认为生态补偿应遵循公平公正、政府为主,市场机制为辅、统筹协调,共同发展、谁受益,谁补偿、水质与水量相结合原则。
       (4)流域生态调水工程规模大、距离长、牵扯主体多,实际工作中涉及到许多具体补偿问题,难度较大。但我国对流域调水生态补偿至今还未形成一套完善的补偿机制,生态补偿法律法规不健全。合理的水资源调度经济补偿能有效协调用水各方的利益关系,促进水资源的合理开发利用,这体现了水资源公平使用和合理开发的原则。在本研究中,只起到抛砖引玉的作用,文中所提出的经济补偿机制、原则、补偿量的计算等还有待完善和补充,需进一步深入研究。

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