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基于后新公共管理理论的应急体系构建

作者:2018-12-01 01:01文章来源:未知

  摘    要: 经济、社会的快速发展对应急管理提出了新的要求。当前, 以“一案三制”为总体框架的应急管理体系在专业应急、属地管理、应急社会化上均有不足。本文通过分析后新公共管理运动的内涵, 汲取相关理念, 提出新时期应急管理体系的建设应通过整合与协作提升专业化, 通过授权与规制提升分权化、通过促进与管理提升民营化。

  关键词: 后新公共管理; 应急管理; 体系建设;

基于后新公共管理理论的应急体系构建

  构建现代应急管理体系是中国特色国家治理体系的重要组成部分, 也是政府非常态情境下角色定位及其治理方式转型的核心问题。当前我国的“一案三制”应急管理框架, 其价值取向、运行方式与体系构成受限于现行行政管理体制, 尚未从灾害演变机理、人民现时需求及体系运行规范的高度形成国家应急管理的适应性框架。应急管理是政府公共管理职能行使的重要组成部分, 各级政府当然也必须是应急管理的主体。因此, 从后新公共管理实践与理论成果中疏理相关的内涵和属性, 窥探中国特色应急管理体系现代化的问题与出路, 对当前各级政府谋划与实施应急管理体系建设, 应该具有现实的指导意义。

  一、后新公共管理的三个反思

  后新公共管理运动始于上世纪九十年代, 是在英国、新西兰、美国等经历过新公共管理改革国家兴起了新一轮的公共管理改革, 与之相随, 基于批判与修正新公共管理实践不足的后新公共管理理论也渐成体系。后新公共管理运动的兴起是新阶段面临的现实需求, 更是对新公共管理实践中问题的反思。

  (一) 对专业化反思

  专业化源于上个世纪二十年代兴起的科学管理革命, 通过分工, 以劳动者的专业化为保证, 进行流水装配、标准生产, 极大的提高了生产效率。专业化在企业管理上的成功, 使得新公共管理改革者以此为原则, 在政府内建立了大量单一使命的机构和部门, 并按照专业化的要求进行岗位设置及公务员的职业生涯规划。实施过程中, 众多新设机构与部门让政府组织结构异常复杂, 而现代公共事务的复杂性通常需要多部门协作, 成而使得政府行动迟缓。同时, 专业化也使得公务员的行为受到法律、制度的严格约束与规范, 创新成为一种奢望, “机械人”群体成为适应这种体制的主流, 公共管理的效率与质量滞后于民众需求。

  后新公共管理学者认为, 消除弊端应从两个方面努力。一是进行机构整合。政府应当对业务相关或相近的部门进行整合, 相关机构的整合与重组可以克服部门主义, 减少职能交叉、多头管理、政出多门。二是营造协作机制。营造协作机制首先在于加强制度性信任建设。在现代社会, 制度性信任是新时期重要的信任形态, 他包括法律、规章机制、评价机制、监督机制、反馈机制及协作机制, 这些元素共同构筑新时期信任的机制基础[1]。其次是培养合作精神。合作精神是营造协作机制的必然要求, 无论是公共部门, 还是私人部门, 都应该学会追求共同目标和合作精神[2]。再次是注重信息共享。网络技术的发展为信息共享提供了新的平台, 通过信息共享可以有效避免协作行动中个体存在的理性不足和机会主义行为。当然, 决定这些技术是否能够运用的因素不是技术本身, 而是政治。最后是倡导新的价值结构。公共部门应坚持整体治理的理念, 注重倡导正直、责任、尊重、服务、公平、创新、团队、卓越、诚实、承诺、奉献、质量、公开、沟通、肯定、响应、信任、效能、领导、创意等价值结构[3]。

  (二) 对分权的反思

  新公共管理运动的分权改革源于三个动力, 一是政治动力, 与新公共管理运动同期发展的民主化思潮, 促使政府进行分权改革。二是经济动力, 在工业化快速发展, 城镇化日益提高的背景下, 满足公民的各种公共服务需求成为西方各国政府的莫大压力, 为此, 通过分权发挥地方的能动性, 是一项值得尝试的举措。三是信息技术的发展, 使得公民参与比任何时候都便捷, 分权应该可以提高政策响应的及时性。

  在实践中, 分权却暴露了三个缺陷, 一是组织弱化。新公共管理的分权思路是建立在形式主义和不信任的基础之上的, 高层领导在向中底层领导授权的同时, 又制造更多的控制, 放权与控制的反复作用, 导致了组织信任的弱化。二是激化了区域发展的不均衡。地方政府基于授权与发展偏好, 将大量的资源投入到某些领域, 激化了区域内部发展的不均衡;同时, 不同地区由于财力不一, 提供公共服务的质量也不一致, 激化了区域间发展的不均衡。三是造成了地方集权。西方各国在分权化改革后普遍发现, 权力并没有从中央政府下放到社区, 却沉积于地方政府, 公众也因没有相关的激励机制而参与公共事务不足, 如此, 多元治理变成地方政府集权[4]。

  后新公共管理学者通过多方实证研究发现, 权力下放是可能导致政府公共管理和公共服务质量的提升的, 但需要具备一些基本条件:一是要考虑地方实际。日本的教训表明, 较为落后的地区和中小城市, 权力下放会遇到了不好的结果;同时, 中央政府下放部分财权, 会减弱国家通过转移支付平衡地区差异的效果。二是要有权力承担主体和完善的激励及约束制度。印尼的分权改革表明, 没有明确权力承担主体及激励、约束制度的分权改革必然造成失败, 地方政府无法界定权力行使是否超出权限范围, 甚至将公共权力用来服务于党派利益和商业利益。三是要有非常态的集权机制。尤其是当应急事件发生的时候政府必须有能力重新回到集权状态以便有力应对和处置危机。韩国政府在应对2008年金融危机时, 就是在应急管理总部的强力干预下, 运用财政、金融等多项手段, 整合各方力量, 协调利益相关方的冲突, 从而使韩国迅速走上了经济恢复的道路[5]。

  (三) 对民营化的反思

  民营化是西方新公共管理改革的又一重要主张。并以合同外包、特许经营、法令委托以及资产出售等形式将众多的公共服务交给私人企业。从公共服务供给的角度来看, 民营化就是公共服务的社会化, 既有必要性, 又有可行性, 在实践中也产生了一定的效果, 但同时其负面问题不容小觑。一是费用的节省主要来自于牺牲服务水平和质量。在民营化过程中, 一旦承包商获得了合同, 就可能以对合同负责的态度, 只重视公共服务提供方面的绩效, 而忽视公众变化了的需求和其他方面的责任。二是多元主体协作的困境。在西方各国新公共管理的浪潮之下, 各国纷纷将各项公共服务以民营化的方式推给私营部门完成, 而仅仅依靠公共服务的外包合同不足以应对日益复杂的多元主体间关系, 各主体间的合作成为难题[6]。三是导致政府腐败。从实践的层面看, 民营化过程中各国出现的腐败层出不穷, 工商企业为得到订单多方攻关。

  对于民营化存在的一些问题, 后新公共管理学者认为:一是政府职责是让国有和民营在经济发展中各司其职, 始终保持一种最佳组合。二是政府要学会构建和管理网络治理结构, 把工作的中心从公共服务的直接供给转化到网络治理结构的构建和管理上来, 在构建公共服务供给网络时通过公开竞争选择公共服务的供给主体, 并与作为公共服务使用者的公众进行充分协商, 以确保结果最佳。三是加强监管。要通过有效的过程管理与监管, 防止参与公共服务供给的私营部门机会主义行为的出现。四是要与公共服务供给者处理好关系, 应该充分权衡多方价值, 考虑公共服务供给的成本与效益 (经济效益与社会效益并重) 、风险与质量、安全与社会稳定等因素, 以确保公共价值的实现。

  二、我国应急管理体系建设的困惑

  受2003年非典事件的推动, 我国通过借鉴发达国家的做法, 并结合我国国情的特点, 提出了“一案三制”的总体框架。从理论上讲, 一案三制运用新公共管理的诸多理念, 如属地管理体现了分权, 分类管理体现了专业化等。同时, 一案三制也是中国特色的创造, 如紧急情况下的中央集权的应急机制, 如在法制不健全的情况下, 以预案代替规制产生约束力等。

  “一案三制”为近年来发生的各类突发事件的处置提供了必要的保障与良好的基础。但同时, 基于新公共管理理念的“一案三制”也出现了一些不足, 体现在三个方面:

  (一) 专业应急的困惑

  我国行政管理具有完整制与职能制相结合的特征, 行政组织的各个职能机关受所辖政府指挥、监督, 同时又就相关业务受上级职能机关的指挥监督, 这就是通俗意义上所讲的“条块结合”。各个职能部门在履行相应职责时, 为了更好的控制资源, 成立了围绕核心职能的相关机构, 比如研究中心、评定中心、咨询中心等。在此基础上, 我国应急管理体系建设必然就有了专业化的烙印, 条块结合、分类管理成为应急管理体制建设的法律要求。各级政府基此要求, 完成了以政府应急办为协调机关信息中心, 部门应急办各负其责, 专业力量按专业设置, 专项应急设立专项指挥部的总体框架。

  但在实际运行中, 各机构均有困惑:一是政府应急办。存在级别低, 人数少, 主要完成信息接报、上传下达工作, 综合协调的职能难以发挥。二是部门应急办, 比较而言, 卫生、安监等部门在岗位设置、业务定位上较能反映工作要求, 其它部门普遍存在安排专人业务不满, 安排兼职业务不精, 责任权利不一致的困惑, 造成平时用不着, 战时不好用的现象。三是应急救援队伍, 各级的应急救援救护队伍基本上按照业务归口进行分灾种、分部门、分系统建立, 救援力量分散, 缺少综合性, 存在着“多队单能”的弊端。四是议事协调机构和联席会议的权威性不足。议事协调机构和联席会议不是常设机构, 无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。在危机发生期间, 各部门高度重视、积极配合议事协调机构的工作, 但由于缺少常态下的沟通, 处置总感吃力。

  (二) 属地管理的困惑

  “属地管理”作为应急管理的原则要求当然有其存在的合理性, 其有利的方面是可以充分调动基层的积极性, 发挥基层的创造力与活力, 落实基层政府是应急管理第一责任人的主体意识。

  就其近年来的实施, 也有一些问题:一是“属地管理”绝对化。现实中, 一些地方为了减轻工作压力、避免责任的承担, 往往把“属地管理”绝对化, 把一切责任和矛盾都推给了社区和乡镇, 让其成为一切矛盾的“包容体”, 而一些职能部门和相关单位则成了隔岸观火的“看客”和“事后通”。从表面上看, 这种管理模式是把一切矛盾和问题化解在基层, 考验和锻炼了基层组织和政府的执政能力, 而实质上却成了某些主管部门、职能部门“懒政”的借口, 使基层行政变得无所适从, 加重了基层行政的负担。二是属地管理造成了应急能力建设的碎片化。在应急管理属地原则的要求下, 各县、各区甚至社区都按照预防准备、监测预警、应急处置、恢复重建的阶段性要求建立应急能力、物资储备和设备准备, 但由于突发事件的小概率性使得这些准备在常态下空闲而多余, 而真正发生突发事件时, 又由于突发事件变化的随机性使得这些微弱的准备与突发事件处置的要求相比显得杯水车薪, 应急能力的碎片化使得全国投入大量的资源进行了低层次的重复, 而真正面对巨灾的关键能力建设却因没有主体而无从建设。三是属地管理造成了处置的差异化。当前, 由于应急管理的相关法制及标准建设滞后, 使得属地管理原则下的地方政府在应急管理上具有较大的自由裁量权, 处置过程、资源动员、事后补偿赔偿等都呈现出较大的差异性, 严重影响了政府的公信力。在应急处置中, 有些地方政府随意动用公安、武警处置一些相对较小的群体事件, 在事后补赔偿中, 各地本着快速消除事件影响的考虑, 补赔偿金额不断加码, 造成部分地方出现小闹得小钱, 大闹得大钱, 影响有多大, 赔偿就有多高的恶性循环, 极大地增加了今后事件处理的难度。

  (三) 应急社会化的困惑

  突发事件种类繁多, 处置过程需要众多资源服务, 单纯依托政府建立完整的应急服务体系的确困难重重, 受此影响以及新公共管理运动民营化理念的引导, 我国应急社会化篷勃发展, 在物资储备领域, 代购代储成为源流;在监测预警、应急救援方面, 政府购买服务也成为通行的做法。

  社会化有效缓解了我国应急服务建设的落后局面。但正如发达国家民营化产生的弊端, 应急社会化也出现了一些困惑。主要有:一是社会化的反应速度与应急要求不相适应。突发事件的发生具有时间的紧迫性, 而社会机构出于成本的考虑, 不可能将大量的资源放置等待事件的发生, 如此, 在事件发生时, 社会机构或市场开始调动资源, 但其响应的速度与事件处置的要求不相适应, 近年来多次重大事件的处置都出现了黄金救援时间力量不足, 而处置后期则相对过剩。二是社会化的服务质量与应急要求不相适应。就化工应急而言, 政府综合性的化工处置队伍基本没有, 各地基本是依托相对较大的化工企业建立相应处置救援队伍, 而小企业则采用救援协议的形式解决救援处置问题, 化工企业的处置队伍更多是基于本企业的需求构建应急能力, 所以在社会化救援中, 出现到场不管用的情况。三是社会服务主体建设困难。作为应急服务的主体, 无论是企业还是第三部门, 都由于平时运营成本过大, 战时调用支付太低的问题, 主体发展受阻。

  三、基于后新公共管理理论的应急体系建设

  当前, 正是各地在总体国家安全观指导下谋划应急管理体系建设, 应当站位理论高地, 着眼现阶段应急体系建设的困惑, 提出相应的发展目标、建设思路。反思国外新公共管理运动, 我们认为, 应急管理体系的建设应着眼于专业化、分权化、民营化等方面的提升。

  (一) 整合与协作———专业化的提升

  整合是解决政府机构裂化的良好工具, 鉴于后公共管理运动的启示, 在当前应急体系建设的实践中应当体现机构整合与部门协作的做法与理念。从体制角度, 国家层面应对需要建立一个更具有权威的组织机构将应急管理宏观决策方面的工作统筹起来, 这个机构不在于是否新设, 重要的是对国家层面履行应急管理功能的十多个委员会、指挥部等跨部门议事协调机构进行职能梳理整合[7]。在地方层面, 应急管理组织机构可以且应该与国家层面不同, 应强化县、区应急枢纽建设, 建立党政军一体的联合委员会形式, 由地方党政领导牵头, 平时监督, 战时决策。从机制角度, 新一代应急管理体系应通过各种运行机制从根本上克服“重处置, 轻预防”的弊病[8], 要重点完善风险管理、平战转换、信息沟通与监督问责机制。从应急文化角度, 要积极倡导信任、责任、承诺、奉献等价值观, 营造良好的应急合作氛围。从资源角度, 应充分应用大数据、云计算的技术与手段, 形成信息共享, 为快速反应, 有效协作奠定基础。从应急队伍角度, 应依托公安消防部队加强区县综合应急队伍建设, 适时进行体制转换, 将消防的现役制改为职业制, 形成融消防、救援、专业处置为一体的综合应急力量。

  (二) 授权与规制———分权化的提升

  权力的合理有效行使是权力下放的必要条件, 对于“属地为主”的处置原则不应完全否定, 而应建立在相关规制完善的基础上。一是加强属地管理的授权。在中央和地方的关系上必须坚持发挥地方政府的重要作用。除特殊情况外, 上级政府只有在得到地方政府的请求后方能介入。即使是特别重大的危机, 由中央或省派人或组织专门机关进行直接指挥和协调, 也应保留在战略指挥的层次, 不干扰所在地政府的战术指挥。二是通过规制加强对地方政府的管理。国家层面应在相关应急法规的整理与立法上取得进展。目前, 涉及突发事件应对内容的相关法律多达几十部, 其行文多为原则要求型, 不利用实施执行, 且相互之间要求不一, 甚至相互矛盾, 应加紧统一。有立法权的地方政府应从区域特色出发, 将相关应急预案修订成地方规章, 成而增强其刚性约束力。相关部门应在应急操作规程和标准制定上取得突破, 地方层面应针对应急法规与应急标准编制细则。如此, 形成一个相对完善的规制体系以增强突发事件应对的规范性, 约束地方自由裁量权。三是加强地方政府应急能力建设, 重点是风险防控, 监测预警与综合指挥能力, 县、区应急能力建设应坚持综合应急的原则, 不需要每个部门都建立应急队伍。

  (三) 促进与管理———民营化的提升

  民营化不是全盘社会化, 是让社会提供应急个人产品, 而对于无排它性的产品, 应予以结合国外民营化的经验, 做到四点:一是厘清社会化的边界与标准。以国家或省属单位为主体进行关键队伍建设, 增强专业处置能力建设, 统一调度使用;以应急准化建设为抓手, 通过市场培育, 有序竞争, 多方参与, 提升应急服务供给社会化能力建设。应做到凡是私人部门能做好的事情, 政府就尽可能不干, 政府只做私人部门干不了或应当由政府做的事情。二是大力促进第三部门的发展。市场主体是求利润的, 但第三部门是公私兼顾, 他能有效补充市场与政府的不足。三是大力促进民众的安全意识教育。一个有良好灾害教育的国家, 在任何大灾面前都会相对从容。四是提升应急部门协作能力建设。在公共服务供给的过程中, 增强协作性、整体化等管理理念, 运用过程管理、绩效管理等具体方法, 促使政府机构内部不同层级和部门协作与整合、政府与非营利组织、私人部门组织等的协作与整合, 为公民提供无缝隙的整体化的公共服务。五是完善救灾救援的质量标准与评估定价机制。做到救援有标准, 补偿有尺度。

  参考文献:

  [1]周怡.信任模式与市场经济秩序——制度主义的解释路径[J].社会科学, 2013, (6) :58-69.
  [2] Friend, J. Partnership Meets Politics:Managing Within the Maze, International Journal of Public SectorManagement, 2006, 19 (3) :275.
  [3] Kernaghan, Kenneth, Brian Marson, Sandford Borins. The New Public Organization. Toronto:The Institute ofPublic Administration of Canada (IPAC) .2000:269.
  [4]欧文·E.休斯着.彭和平等译.公共管理导论.中国人民大学出版社, 2001:49-50.
  [5]汤姆·克瑞斯申森.后新公共管理:比较视角下的公共部门改革最新趋势[J].分析与比较:“行政改革与地方治理”国际学术研讨会论文集[M].中国社会出版社, 2006:27.
  [6] E.S.萨瓦斯 (E.S.Savas) 着.民营化与公私部门的伙伴关系, 中国人民大学出版社, 2002:56-58.
  [7]钟开斌.从强制到自主:中国应急协调机制的发展与演变[J].中国行政管理, 2014, (8) :115-119.
  [8]洪毅.强化风险管理提高突发事件应对能力[J].中国应急管理, 2013, (11) :12-14.

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