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浅析行政信访影响公共政策的作用机制

作者:2018-09-04 01:10文章来源:未知

  摘要:随着社会建设的深化和行政信访的发展, 信访制度形成了从信息收集到政策问题察觉, 从沟通协调到决策方案评估, 从政策宣传到促进政策调整的一系列作用机制, 因此对公共政策发挥着重要影响和作用。与此同时, 从社会管理有效实施、社会矛盾有效解决和社会纠纷有效定止来看, 行政信访对于公共政策的影响和作用机制尚需进一步优化健全, 其作用力度和深度尚需进一步强化完善。社会管理和社会发展是一项长期的系统工程, 行政信访的政策功效实现及其发挥, 根本上在于信访制度本身的完善以及相关机制的配套和优化。

  关键词:行政信访; 公共政策; 机制优化;

  Analysis of Administrative Complaint's Influence Mechanism on Public Policy

  Abstract:With the deepening of social construction and development of administrative complaint, the petition system has formed a series of mechanisms: from information collection to detection in policy issues, from communication and coordination to decision scheme evaluation, and from policy propaganda to policy adjustment promotion.It plays an important role and has profound influence on public policy.At the same time, from the point of implementing social management, solving social contradictions and stopping social disputes effectively, the administrative complaint's influence and function mechanisms remain to be further optimized, while the function strength and depth of the administrative complaint need to be further strengthened and perfected.Social management and development is a long-term systematic project, thus the petition system's actual policy effect and its performance basically lie in the improvement of the petition system itself, as well as the supporting mechanisms and optimization of related mechanisms.

  Keyword:administrative complaint; public policy; mechanism optimization;

  行政信访是“具有中国特色的民主实现和权益救济制度, 信访制度所依托的政治文化、意识形态以及信访制度的设计、运作、功能都具有中国特色。”[1]当前的行政信访实践表明, 行政信访与公共政策呈现日益密切的关联性, 行政信访对于公共政策的影响日益增强。因此, 从行政信访影响公共政策的作用机制出发, 探讨和分析这种影响, 不仅可以揭示信访工作与公共政策的机制关联性, 而且可以探讨通过优化行政信访影响政策的作用机制来优化公共政策, 提高行政信访工作的质量效率和功能作用, 进而探讨发展完善中国特色社会主义民主政治的治理实现路径。
 

  一、信访工作的发展:从信诉问题到公共政策

  我国的行政信访制度是建国之初创立的。创立之初, 行政信访机构只是一个秘书性机构, 其主要功能是收发信件、接待群众来访和转达其反映的问题。1951年, 毛泽东在“五月批示”中指出, “必须重视人民的通信, 要给人民来信以恰当的处理, 满足群众的正当要求, 要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法, 不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义的态度。”[2]同年6月, 政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》, 明确规定:“各级人民政府是人民自己的政府, 各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众, 全心全意地为人民服务;并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此, 各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话, 均应热情接待, 负责处理。”[3]这是新中国第一部关于信访工作的规范性法律文件, 由此成为信访的制度源头, 从而初步奠定了新中国信访制度的基本框架。毛泽东的“五月批示”, 加上政务院的决定, 把信访工作上升到贯彻落实党的群众路线, 加强党和政府沟通和联系群众的高度, 不仅确定了信访工作的性质和价值, 而且为信访工作的开展指明了方向。

  在长期的历史发展过程中, 行政信访制度经历了多次嬗变, 在不同的历史时期, 信访工作的重心不尽相同, 因而具有历时性特点。尽管如此, 行政信访也具有共时性特点, 即信访工作的重心很大程度取决于当时社会矛盾的主要内容和信访问题的特点, 信访工作的基本方式是单独地解决和化解一个个信访问题和矛盾。

  新世纪以来, 我国社会进入了新的历史发展时期, 经济体制、社会结构、利益格局和思想观念发生了巨大变化。这些变化激发了社会发展和进步的巨大活力, 也使得社会问题和利益矛盾呈现新的特征。从信访工作的角度来看, 这些新的特征主要体现在:

  第一, 社会矛盾行为主体呈现群体性。与过去自发而相对分散的社会矛盾相比, 当前社会矛盾的群体性特征显著增强。“随着利益的分化与调整, 矛盾个体在利益选择面前, 往往会为共同的利益集聚起来, 使社会个体矛盾演变为群体矛盾。”[4]据北京市信访办公室和信访矛盾分析中心统计, 从2000年到2008年, 联名信增长49.6%、年均增长6.2%, 集体访增长152%、年均增长20%。[5] (见表1, 2009年和2010年联名信和集体访数量虽然有所下降, 但依然很高) 联名信和集体访占总体信访量的比重也位居高位, 在“十一五”期间, 联名信涉及人次占来信总人次比重在65%以上, 集体访涉及人次占来访总人次比重的60%以上。[6]联名信和集体访总量逐年增多, 表明社会矛盾的行为主体从个体性逐渐向群体性发展。

  表1 2000—2010年北京市信访办受理的联名信、集体访情况

  第二, 社会矛盾所涉问题呈现相似性。重信、重访量是衡量社会矛盾总体态势的重要指标, 它显示着社会矛盾的集中程度。根据北京市信访部门的统计, 2000年至2008年间, 北京市重信数量居前十位的问题是:违法违纪、三农问题、工资福利、城市拆迁、住房问题、城市管理、申诉不满、社会纠纷、历史积案和劳动争议问题;重访数量居前十位的问题分别是:城市拆迁、申诉不满、历史积案、住房问题、社会纠纷、违法违纪、工资福利、社会治安和城市管理问题。[7]显然, 信访人所反映的社会问题具有较高的相似性, 表明社会矛盾和问题并非分散和孤立的问题。

  第三, 社会矛盾发生原因呈现同源性。虽然当前社会矛盾生成的具体诱因形形色色、错综复杂, 但是, 社会发展与经济发展之间的失衡, 却是触发和加剧社会矛盾的基本因素。世界现代化的发展历程表明, 经济发展不等于社会发展, 单纯的经济发展不等于社会的全面协调发展。就我国来看, 收入分配、就业机制、教育事业、医疗卫生服务、社会保障和其他社会事业的建设滞后于经济发展, 是当前社会矛盾凸显、社会冲突频发的共同深层根源, 也是实现我国经济与社会全面协调进步所面临的共同严峻挑战。

  第四, 社会矛盾基本属性呈现同质性。“人们为之奋斗的一切, 都同他们的利益有关。”[8]从当前的社会矛盾属性来看, 绝大多数属于人民内部的利益矛盾。就其利益关系状况看, 从根本上讲, 我国人民的利益是一致的, 因此, 社会矛盾具有可协调性和非对抗性。与此同时, 我们也应该认识到, 市场经济的发展导致利益主体多元化、社会阶层多样分化和社会成员的利益差别化, 由此往往导致和深化利益矛盾。“不同的利益追求容易引发利益主体之间发生更多的矛盾。在今后一个时期里, 各社会主体围绕利益问题而引发的矛盾将日益增多和表面化, 并以此构成我国一切社会矛盾的基础, 成为社会矛盾的主要方面。”[9]

  新时期我国社会矛盾的这些特征, 使得社会问题逐步从单独或者孤立的社会纠纷逐步趋向政策化, 从而与政府公共政策具有高度相关性, “社会矛盾越来越体现出结构性、群体性的特征, 也越来越与领导决策、公共政策紧密相关”。[10]而社会问题和矛盾的政策化趋向, 则大大提高了行政信访工作与公共政策的关联性, 其主要体现在:

  1.公共政策内容问题, 往往成为触发信访矛盾的政策因素。公共政策在相关社会问题和社会矛盾上缺位, 或对于相关社会问题前后政策脱节, 可能形成公民权利保障的盲区, 使社会矛盾的化解缺乏政策性依据;公共政策内容脱离实际、甚至扭曲社会利益关系, 功能不彰, 难以实现公民的正当利益诉求, 由此使得公共政策本身成为利益矛盾的引发因素;公共政策被束之高阁, 或者相应的社会问题和矛盾不能及时有效通过政策调整加以化解, 往往容易激起民怨;转型时期, 社会不断发展变化, 公共政策的前瞻性常常容易转变为滞后性, 难以适应迅速变化的社会形势和社会关系, 由此延缓或阻滞社会矛盾的有效化解, 甚至引发新的信访矛盾和冲突。

  2.公共政策过程问题, 常常成为引发信访矛盾的政策诱因。在公共政策制定过程中, 信息缺失或者失真, 程序缺省或程序不当, 都会降低政策的正确性、针对性和公信力, 影响预期的政策效果;在公共政策执行过程中, 政策执行者的“选择性执行”, 使不同时期和不同区域的政策受众受到形式甚至实质性差别对待, 形成滋生社会矛盾的温床, 进而引发规模性信访事件;在公共政策调整过程中, 某些政策背离既定政策目标, 或者缺乏解决相关社会矛盾和问题的有效性, 经过公共政策执行和反馈过程, 这种政策缺陷未能得到及时正确调整和弥补, 由此不仅浪费了政策资源, 而且激化了社会矛盾, 贻误了解决问题的有利时机。

  3.公共政策议题设置问题, 也是信访矛盾发生发展的政策原因。信访实践表明, 社会问题没有及时得到政府相关部门高度重视并上升为公共政策议题, 经常导致信访矛盾发展甚至激化。在社会生活中, 人们每天都会面临各种不同的社会问题, 它们各自对公众有着不同程度的影响, 但是, 并非所有社会问题都能被政府相关决策者察觉并得到足够重视的, 因而并非所有社会问题都能及时列入政策议程, 成为政策议题。就此而言, 政策的调控范围实际上难以覆盖普遍存在的社会问题, 从而容易产生公共政策制定和调控的盲区, 使得相当一部分社会问题游离于政策调控范围之外, 难以及时上升为公共政策加以有效解决。在这种情况下, 公共政策的盲区性, 就会成为社会矛盾的诱发甚至激化的原因。

  社会矛盾与公共政策的这种紧密关联性, 决定了集中解决社会矛盾和问题的行政信访工作越来越具有政策功能, 由此使得以信访工作从孤立解决单个信访问题, 逐步向影响具有普遍意义和效用的公共政策转化, 因此, 提升信访的政策功能, 以优化信访来优化公共政策, 实现信访矛盾和问题的政策性化解, 成为信访工作的重要功能, 而承担这一功能的重要途径, 即在于信访工作影响公共政策的运行机制。为此, 优化信访工作影响公共政策的运行机制, 成为达成这一功能的着力点。

  二、信访工作的运行:影响政策的主要机制

  据调查分析, 当前, 行政信访工作对于公共政策发生影响和作用的主要机制体现在:

  (一) 决策信息获取机制:信访的政策信息收集

  在现代社会中, 决策基本依据是社会成员对于政治系统的需求和支持状况的相关信息, “一个好的、科学的政府决策必定要有广泛的民意或利益诉求输入。这一环节对政府是否能做出科学决策起着基础性的决定作用, 是政府决策科学化的重要前提。”[11]这就要求政府及其相关部门在制定政策时, 能够全面准确真实地获取社会成员的期待、意向、动机、思想意识、利益要求和偏好, 知晓社会成员对于政府、规则和政策的态度和支持状况[12], 从而善于从中发现政策问题, 形成民主和有效政策。

  传统上, “我国实行的是比较典型的决策指令与决策实施效果的反馈走同一条信息通道的单通道的信息传输机制”。[13]改革开放以来, 这一状况已有很大改观, 但是, 无可否认, 政府行政决策体制仍然存在科层体制具有的信息传送失真和片面等问题, 由此在一定程度上降低了公共决策的真实性、有效性和民主程度。

  行政信访以其特定的信息获取机制在一定程度上弱化了这一难题。与其他信息来源渠道相比, 信访工作形成的信访信息收集网络式渠道具有天然优势, 对于公共决策具有独特的信息收集和沟通功能:

  1. 行政信访具有民意表达的集中性。

  信访实践显示, 社会急剧转型和经济高速发展带来的负面效应, 往往集中释放于社会层面, 并通过信访渠道投射出来, 因此, 群众信访犹如“一个巨大的‘信息库’, 它为各级政府决策的科学化提供了重要的资源保证。”[14]

  2. 信访工作具有民意反映的广泛性。

  全方位覆盖的“信访信息员队伍”和以信访信息员为基层前哨的“纵向到底、横向到边”的信访工作网络系统。这一系统在信息收集和获取方面, 构成了深入透彻的专属独特信访信息获取机制, 为及时有效获取社情民意相关信息提供了特有路径。

  3. 信访活动具有民意诉求的普遍性。

  从信访机构收到的人民来信和接待的群众来访的实际情况来看, 信访所反映的问题几乎涵盖了社会生活的各个方面。大到关乎国计民生的政策方针, 小到细微末节的邻里纠纷, 都可能成为群众信访的缘由;从企业改制、资产重组中的矛盾到工资福利问题, 从“三农”问题到基层干部的违法违纪, 从城镇拆迁和安置补偿到粗暴执法, 从金融和财税系统的违法违纪到某些干部的贪污腐败, 从上学难、就业难、看病难等问题到社会分配不公等各方面社会矛盾, 无一不在信访活动中反映出来。这些社会问题的汇集使信访部门成为社会矛盾和冲突相关信息的汇集地, 也使信访活动成为反映社会生活和社会矛盾状况的“晴雨表”。信访犹如“一张蜘蛛网的中心点, 从这个中心点, 你几乎可以与社会生活的任何一个主要方面取得联结, 几乎可以窥见这个社会存在的所有主要问题”, 信访活动反映的这些社会问题“不仅给国家提出了要求, 带来了麻烦和压力, 同时也带来了大量珍贵的第一手的信息, 而这些信息有助于国家及时地了解社会动态并制定和调整政策。”[15]

  4. 信访信息具有民意告知的真实性。

  信访过程是信访人与信访部门、政府职能部门面对面的接触过程, 信访信息通常是信访人在提出信访诉求的过程中反映出来的。一般来说, 人是他自己利益的最好代理者, 作为一种自下而上的自发式有序参与, 信访活动所反映的信息往往更能体现当事人的真实愿望和利益诉求, 因此, 信访机构获得的是“原汁原味”的信息。相形之下, 在行政科层体制下, 往往存在信息传递失真、片面、甚至扭曲等顽疾, 而行政信访制度在一定程度上恰恰弥补了这方面缺憾。通过信访渠道反映的社情民意, 相当程度上矫正了科层制下层层报送和传递所导致的信息过时、失真甚至扭曲, 从而为政府决策提供了丰富真实的第一手原始依据。这种源自社会真实的利益表达, 对于党和政府决策者及时、全面地了解真实的社情民意, 把握社会公众的迫切需求, 具有天然的优势。

  正因为如此, 信访制度往往成为公共政策相关信息的有效、广泛、真实获取机制, 成为公共政策形成、运行、调整和发展的基本依据, 从而深刻影响着公共政策及其过程。

  (二) 政策问题察觉机制:信访矛盾的分析研判

  一般来说, 只有“那些已经进入政策程序的, 被纳入政府解决、应对范围的社会问题或公共问题”[16]才能称之为政策问题;而只有那些进入政策规划阶段的政策问题, 才可能形成政策方案, 进而最终形成公共政策。这种政策程序规范看似理所当然, 但是, “议案和关注的焦点问题被确定为政府行动的候选对象的渠道并不是简单的。它们的提出是多方面因素共同作用的结果, 而它们要想成为 (政府) 决心要做的事情之前, 还要经过复杂的程序。这一阶段对全部政策程序以及政策结果具有决定性影响。”[17]在这一阶段, 信访矛盾分析研究对于哪些问题是紧迫的政策问题, 怎样从纷繁复杂的社会问题中提炼出这些问题, 往往起着重要作用。

  信访工作实践表明, 在日常运行中, 有大量关于社会矛盾的信访数据汇集到信访部门, 这些矛盾和数据是社会现实问题和矛盾的直接体现。不过, 很显然, 并非所有社会问题和矛盾都能被政府决策者及时发现, 并非所有社会问题和矛盾都会受到决策者的同样重视。因此, 包括信访机构在内的所有社会管理部门面临的最大挑战“来自于预判未来社会发展有可能出现的矛盾重点, 并且提出有可能的针对性建议”。[18]从某种程度上讲, 政策问题察觉和预判实际上是对民意的准确真实全面的把握和聚合, 这就要求承担政策问题察觉职责的政府工作人员不仅要有使用科学方法和手段的专业技能、很强的政治素养和大局意识, 更为重要的是, 他们只有成为深入群众、倾听民声的社会实践者, 是经常接触普通公众, 近距离感受社情民意的知情人和知心人, 才能在规划过程中准确把握人民的根本利益和切身利益诉求。如同毛泽东所指出的那样, “实际政策的决定, 一定要根据具体情况, 坐在房子里面想象的东西, 和看到的粗枝大叶的书面报告上写着的东西, 绝不是具体的情况。倘若根据‘想当然’或不合实际的报告来决定政策, 那是危险的。”[19]而信访机构及其工作人员每天面对普通大众, 耳濡目染的是社会真实的状况和直接利益诉求, 因此对政策问题的察觉、对政策规划内容和具体方案设计的建议, 往往更具合理性, 从而更符合实际情况和公众的需求, 因此, 信访矛盾和社会问题分析研究机构, 恰恰为公共政策提供了一种良好的政策问题察觉和研判机制。这一机制具有察知民心、识别民情、聚合民意、转换政治输入为公共政策的特定效用和功能, 由此使得决策者得以拟定一个“在近期打算通过政策措施予以解决的问题的计划表, ”[20]确定哪些问题列入政策议程和行动议程, 哪些问题优先予以政策性解决。与此同时, 对社会矛盾和信访数据的分析, 也有助于了解数据背后蕴含的社会问题、社会矛盾及其发生、发展和变化规律, 由此启动了信访工作从被动作为向主动作为、从感性认知向理性认知、从经验运行向科学运行、从表层工作向深层工作、从单一部门工作向政府治理和社会建设全局工作、从信访问题向公共政策、从参与权利救济和保障向参与公共决策转变的进程, 并且积极努力达成“以数据反映规律, 以规律促进决策”的目标。

  (三) 政策沟通协调机制:信访问题的政策协调

  行政信访在提供有效的问题察觉机制的同时, 还提供了特定的沟通协调机制。信访工作的沟通协调机制, 更多体现为日常的信访工作对政策制定和政策执行等过程的实际影响。需要特别指出的是, 这种沟通和协调不同于简单的信息传递, 而是经过切实调查, 在对所获得的相关政策信息进行分类处理和综合提炼, 以解决政策性问题为导向的沟通与协调。

  从制度运行的过程来看, 行政信访实际上更多地担当着“沟通者”或“协调者”的角色。在信访工作中, 对社会问题和矛盾的处理, 一般是通过信访人、信访机构以及相关职能部门等多元主体之间的沟通协调来实现的。

  在公共权力体系内部, 信访制度的政策沟通协调功能既涉及纵向的不同层级的职能部门之间的沟通协调, 也涉及横向的同级政府职能部门之间的沟通协调。信访工作的实践显示, 群众来信来访所反映的问题往往涉及到多个层级的政府部门和同一层级的政府职能部门或单位, 比如因食品安全引发的问题可能会涉及不同层级的政府, 涉及同一政府的食品、卫生、质监、工商、农业、环保等多个部门, 而对于电子产品卖场的综合治理则会涉及街道、区、乡镇等层级的管理部门, 涉及同一层级政府的公安、工商、城管、文化等多个部门。在这种情况下, 群众所反映的问题能否成为政策问题, 能否进入政府决策议程, 关键在于不同层级的政府和同一层级政府相关职能部门对于特定问题的重视程度以及它们之间的协同和合作。信访人所反映的问题在多层级政府和多个相关职能部门共同支持下, 得到重视的程度会相应提高, 列入政策议程的机会也相应增加。所以, 行政信访在公共权力体系内部的沟通和协调, 无疑能够使得特定社会问题更多地获得政府决策者的重视, 从而使政府内部不同层次、不同领域部门形成协同合作, 将其列入政策议程或者政策过程。

  就公共权力体系与外部环境的关系来看, 信访机构居于信访人与政府权力机构之间, 这种特殊的位置, 赋予信访机构位于信访人与相关职能部门之间“斡旋者”的角色。在这其中, 比较典型的是信访机构召集信访联席会议, 在信访人与相关职能部门之间或相关纠纷主体之间搭建平台, 使利益相关各方有机会坐下来, 以圆桌会议的形式对其所关注的问题进行讨论和协商。这种协商可以通过沟通和协调平息事态、化解矛盾, 也可以通过沟通和协调, 使得相关各方就所涉问题达成一致意见。显然, 对于公共部门的政策议程设置或者政策过程来说, 这一机制会在很大程度上增强公共政策的针对性和民众的认可度, 同时, 也会以协商、协调和协同的方式, 使得政府的公共政策得到贯彻落实和合理调整。从某种程度上讲, 信访工作的这种公共政策沟通协调机制, 实际是中国特色治理民主与协商民主的集中和生动体现。

  (四) 决策制约监控机制:重大决策信访风险评估

  就影响公共政策而言, 行政信访的另一重要机制是重大决策信访风险评估机制。信访风险是社会风险的一种特殊类型, 所谓重大决策信访风险评估机制, 就是在进行涉及群众权益重大决策前, 由决策单位牵头, 开展民意调查, 公开征集和多途径、多渠道广泛听取群众意见, 并且协调决策内容涉及的相关部门展开分析论证, 评估决策可能带来的信访风险, 把信访风险降低到最低限度。

  重大决策信访风险评估机制的基本特点在于:首先, 重大决策信访风险防范机制的内容广泛, 诸如重点项目工程、农村土地征收、城镇拆迁等, 凡属涉及广大群众切身利益的各种政策的出台和调整都须开展民意调查, 公开、广泛征求民众意见。其次, 重大决策信访风险防范机制具有事前把关的性质, “可以部分杜绝可能引起信访风险的决策的通过以及项目的实施, 及时研判和预防侵害群众利益的事件发生, 把矛盾化解在萌芽状态, 在事前维护和保障群众的合法权益。”[21]第三, 重大决策信访风险评估既是一种“参与式的社会评估”, 也是一种对于政府决策的公众制约机制。对于重大决策进行信访风险评估, 有助于决策者明确决策的出发点, 从源头上了解和把握民意、预防和控制信访突出问题, 从制度上保障群众权益, 从而为科学合理的政府决策提供广泛的群众支持和可行性基础, 有利于提早预见可能出现的社会风险, 降低行政和社会管理成本。正因如此, 重大决策信访风险评估无疑可以提高政府公共政策的信度和效度, 增强政府公共政策的执行力。

  鉴于重大决策信访风险评估机制在防范社会风险以及科学民主决策中的重要作用, 全国各级政府部门先后出台相应的规范性文件, 明确规定对重大事项的决策进行信访风险评估, 听取群众意见, 未经风险评估或经评估认为风险不可控的, 不得通过和实施。各地信访工作实践表明, 重大决策信访风险评估机制的运行, 能够在相当程度上有效约束和监督相关政策形成和实施。

  以广州市为例, 根据该市《关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见》, 2010年下半年, 广州市各单位先后对343项重大事项进行风险评估, 其中通过评估按时实施264项, 化解风险后实施4项, 包括亚运前增投出租车运力计划等15项重大决策事项, 因有重大风险被暂停实施。亚运会前期, 广州拟在亚运前新投放700辆出租车运力, 这对于缓解上下班高峰段的交通压力, 以及更好的服务于亚运会有一定的必要性。广州市按照要求, 对该决策事项开展了社会稳定风险评估, 结果发现, 2007年、2008年投放新出租车运力的举措一度使全行业驾驶员收入下降, 诱发了广州出租车行业严重的不稳定因素;另外, 燃气的不断上涨增加了成本, 如再投放, 必将对驾驶员心理造成影响;同时, 市交委还接到报告, 称有人派发传单鼓动出租车司机进行停运, 向政府施压, 部分司机开始串联, 已经出现不稳定苗头。鉴于此, 这项举措最终被暂停。[22]

  类似的机制在其他地区也已得以建立, 据统计, 从2008年到2010年间, 四川遂宁市共对312件重大事项进行评估, 其中群众拥护顺利实施和通过化解矛盾、消除隐患后分步实施的249件、占80%;暂缓实施的占12%;被列为一级预警不准实施的占8%。[23]2010年宁波市开展重大事项风险评估264项, 经风险评估同意实施251项, 暂缓实施10项, 停止实施3项。[24]甘肃省庆阳市在2010年共评估各类重大建设项目108个, 其中有21个项目因存在政策分歧、矛盾纠纷和稳定风险, 被责令重新论证或暂缓实施。[25]对部分项目或政策的延缓、停止、纠正措施, 实际上是变“被动灭火”为“主动控制”, 构筑了一道社会矛盾隐患的“防火墙”, 从而实现了对信访矛盾的预防和控制, 以及对相关政策形成和实施的制约和监督。

  (五) 政策宣传教育机制:对于公共政策的阐释

  对党和政府的政策缺乏了解, 或者存在政策理解方面的偏差, 是引发信访矛盾的重要原因之一。实践表明, 经济发展越迅速, 社会的利益格局变化越大, 社会矛盾发生频度就越高。而公共政策作为社会利益分配的手段, 势必涉及特定群体的利益, 而正确认识党和政府的公共政策对于公民本身和社会发展的意义, 是经济发展和社会矛盾基础上实现社会利益协调的重要思想条件。在这其中, 对于公共政策的正确认识和理解无疑具有重要意义。但是, 群众对于公共政策的正确认识和理解并非与生俱来的, 尤其是对于与社会传统思想或习惯相悖的政策规定, 常常较难使人们迅速接受, 为此, 必须对党和政府的公共政策进行广泛深入的宣传和解释。实践表明, 这种宣传和解释既是公共政策顺利执行的必要舆论前提, 也是降低信访量的重要程序。

  而信访机构对于信访问题的处理, 尤其是接待来访时联系政策含义和目标的解释, 实际上就是对于群众信访涉及的公共政策的宣传和解说。从信访工作实践来看, 积极宣传和解释各项政策, 加强群众对公共政策的理解和支持, 已经成为信访机构推动公共政策实施的重要机制。这一机制的运行主要借助以下途径:

  1. 信访工作人员是政策法规的宣传员。

  在信访接待过程中, 信访工作人员不仅倾听信访人意见和要求, 而且向信访人阐释和解读政策, 所以, 信访工作人员不仅是人民来访的接待员、利益纠纷的调解员、社会稳定的信息员, 而且是党和政府政策法规的宣传员。信访工作人员往往比较熟悉相关政策法规, 因此, 在接访的过程中针对性地向群众进行讲解, 就会起到切实宣传政策法规, 引导群众正确理解政策、增强法治观念的作用。

  2. 信访接待场所是政策法规的宣传阵地。

  在实地调查中, 我们发现, 接访场所通常张贴着《信访条例》、相关的法律法规及政策文件、上访流程、信访注意事项等相关的图表, 有的还将信访事项经常涉及的特定政策全文公布在布告栏中, 以便群众查阅。有些信访接待中心还设有综合接访、民政、城区改造、城市管理、农村村务、人事社保、城市建设、教育卫生、纪检监察、企业管理、法律心理咨询等多个窗口, 而这些工作人员对各自领域的政策法规比较熟悉, 在接访过程中能够熟练而准确地向信访人讲解相关政策, 这就使得信访接待场所实际成为政策法规的宣传场所, 积极引导群众依法有序进行信访活动的教育场所。

  3. 典型案例是宣传政策法规的鲜活教材。

  随着信访工作的深入, 每年各地信访机构都会汇总并上报一些典型的信访案例, 如北京市信访办每年以《案例选编》的形式将各区县的重要和突出的案例加以汇总。这些典型案例汇集和分析, 无疑有助于信访机构及其工作人员从中总结经验, 也有助于宣传依法依规解决信访问题的正面典型, 宣传因违背政策规章而受到法律制裁的负面事例, 使广大群众加深对公共政策和相关法规的理解, 认识公共政策的严肃性和程序性, 选择以合法方式表达合理诉求, 正确处理社会、集体、他人利益与自身利益关系, 为提高公共政策的效度和信度强化思想认识基础。

  (六) 政策反馈调整机制:信访的政策反馈运行

  从整体上看, 行政信访工作是一项综合性、系统性、持续性工作, 因此, 它对于公共政策的影响和作用也是系统性和持续性的。任何一项公共政策, 无论是否符合社会发展需要, 能否满足公民的利益诉求, 一旦运行就会产生一种基于系统运行回路的持续影响力。当政策输出使公民的利益诉求得到满足时, 会消除人们的不满情绪, 规避大规模社会冲突;当政策输出不符合或违背公民的利益要求时, 就会激发群众信访活动, 产生负面的政策反馈, 这时, 行政信访不仅是公民利益表达的有效渠道, 而且反映公民对特定政策效果的态度, 从而成为政策反馈和政策调整的机制。这在征地拆迁、社会保障、收入分配、城市管理、新农村建设、医疗卫生、教育就业、环境保护等领域比较常见。

  以北京市XX区房补政策为例, 2009年8月, 该区信访办接到市信访办转来的信函件, 来信人张老师反映自己1950年参加工作, 1982年退休。1957年晋升为一级教师, 曾获北京市文教系统先进工作者和市三八红旗手荣誉称号, 退休后一直享受高级教师工资待遇。由于国家政策的原因, 退休前未得到评定职称机会, 退休5年后才有评定职称的规定。因为没有职称, 住房补贴一直按照文件规定的最低标准70平米发放。来信人认为不合理, 希望得到妥善解决。[26]

  在事情的处理过程中, 该区信访办接到信函后将其上报主管副区长, 主管副区长批示区教委核实处理。在核实过程中区教委发现, 按照现行政策规定, 1988年评定职称以前退休的教师, 一些教师存在住房补贴面积偏小的情况, 而对区住房补贴文件的态度, 这些退休教师与张老师持相同意见。因此, 张老师所反映的情况涉及到一个群体的利益, 并影响到政策执行的严肃性和合理性。鉴于此, 区教委房改办积极与区房管局进行沟通, 并就此类问题致函区房管局, 后经区住房补贴领导小组研究讨论决定, 同意区教委提出的针对该群体的住房补贴政策调整的意见, 及时妥善解决了与张老师情况类似的教师住房补贴问题。

  这一案例表明, 虽然我国各级政府公共政策的出发点是为了维护和增进广大人民群众的利益, 但是, 受限于特定时间和空间, 在实际社会生活中, 往往没有一步到位、绝对完美的政策, 何况任何一项政策在实施过程中, 因为多方面复杂原因, 或者发生政策与实际情况的偏差, 或者发生利益协调的偏差, “使一部分群体受益, 另一部分群体无法受益或利益受损;同时也必然使一部分群体受益多些, 另一部分群体受益少些。”[27]或者发生政策的滞后性, 在这些情况下, 受到特定政策影响的人们, 就可能通过信访渠道反馈意见, 形成公共政策实施反馈, 由此形成政策调整的契机。

  行政信访工作的实践表明, 虽然单个公民或单独的信访个案很难迅速激发公共政策的调整, 但是, 信访行为的传导性、信访人行为的激烈化程度、大众传媒的迅速传播等因素, 都会直接或间接促成公共政策的调整。

  信访具有很强的传染性和示范效果, 尤其是在信访矛盾的频发领域, 问题的相似性、同质性和同源性等特点很容易在社会引发共鸣。近十年的信访数据显示, 与过去自发而分散的社会矛盾相比, 这一时期社会矛盾的行为主体逐渐从个体性向群体性发展。这些问题和矛盾如果处理不当, 就可能酿成严重危害社会的群体性事件。对于处在转型时期的社会而言, 群体性事件本身所蕴藏的政治风险是不言而喻的, 这就必然会对政府形成压力, 从而促进对公共政策的检修和调整。

  信访人的行为激烈化甚至异化会造成广泛而强烈的社会影响。以征地拆迁为例, 从2003年至今, 先后出现湖南嘉禾强拆、南京市民翁彪自焚、安徽农民朱正亮自焚、重庆“最牛钉子户”与开发商对峙三年、成都唐福珍自焚等多起严重事件, 这些事件所造成的社会影响无疑触动了相关决策者, 从而对征地拆迁和安置补偿政策的调整和完善起到了特定的助推作用。

  在舆论媒体迅速发展的今天, 媒体对于相关信访问题的关注, 常常成为政府和相关部门调整政策的重要原因。近年来, 报社和电视台等媒体对社会矛盾冲突的曝光, 以及对信访案件的解决影响力逐渐增强;与此同时, 新媒体如网络信访也成为群众信访的新趋势, 网络给人们提供了一个便捷的表达自己意见诉求的途径, 其信息传播速度快, 能在短时间内引起大量网民的关注, 且不断转载具有放大效应, 容易激发网民情绪, 造成社会不稳定, 正因为如此, 在党和政府的正确引导下, 媒体广泛关注的信访问题会成为公共政策调整的有利契机, 从而使得信访与媒体正确有机结合, 形成公共政策调整机制。

  三、信访工作的提升:以机制优化达成政策优化

  行政信访与政府公共政策之间的高度关联性表明, 行政信访已经发展演变成为公共政策的重要影响途径, 提升和优化信访工作的公共政策效应, 已经成为优化公共政策, 完善公民利益表达机制和社会矛盾解决机制的重要途径。而提升和优化信访工作的公共政策的着力点之一, 无疑在于优化信访工作影响公共政策的机制, 促进信访工作与公共政策的良性互动, 使信访矛盾和社会矛盾及时有效获得政策性化解, 从而实现优良的机制治理。

  根据调查, 就目前来看, 信访工作影响公共政策的基本机制的设置和运行方面存在的主要问题在于:

  1.信访信息甄别不足, 信息共享不够。并非所有信访问题都具有政策意义, 如何从形形色色的信访问题和诉求中甄别出具有政策潜能的信息, 对于信访工作的政策效应有重要影响, 但由于信息甄别机制以及人员配备等因素的制约, 这一工作有待加强。与此同时, 信访工作系统内部尚未建立完备的信息共享机制, “具有信访职能的部门各自为阵、形成信息孤岛”[28], 信访运行过程中的各方相互之间缺乏有效信息沟通交流, 由此导致信访案件无人管理或多头管理, 或者各个部门对于同一公共政策问题答复不一的状况。信访相关主体、尤其是政府职能部门之间的这种信息非共享性, 往往演变成为其间的行为非协调性, 从而可能引起信访人的误解, 造成重复上访、越级访等不和谐现象。

  2.对社会矛盾和政策问题的研究肤浅、甚至误诊。其具体体现:其一, 信访矛盾分析研究的功能没有得到充分重视和发掘。目前, 只有部分地区在这一方面作了有益探索, 建立了经常性、专业性信访研究机构, 但是, 从全国的情况来看, 履行政策问题察觉和研判的信访工作机构和机制尚待加强。其二, 对社会问题的诊断和预判肤浅, 甚至发生偏差, 尤其是与利益相关者的预期存在一定出入。实际上, 通过信访渠道获得的政策信息未必能够全面反映社会公众对政策的普遍看法和意见, 因此, 如何提高诊断和预判水平是信访工作面临的一个重要问题。

  3.信访工作存在“协调能力薄弱”的障碍。从实践来看, 信访工作在这方面的突出难题常常体现为:信访人的诉求过高导致信访人与信访机构、相关政府部门之间僵持;信访人向多个政府部门上访, 导致归属不明或受理争议;信访矛盾错综复杂, 涉及多个政府部门多方面政策, 导致问题解决协调困难;相关政府部门在信访机构协调中配合程度不高, 要求对于涉及部门政策的信访问题, 往往疑虑重重。如此等等。这些协调困难无论对信访工作的顺利开展, 还是对通过信访事项解决来促进决策调整或政策更新, 都存在一定的负面影响。

  4.信访对公共政策的影响约束力度不足。现有制度关于重大决策信访风险评估的相关规定实际上并不具有强制性, 因此, 在实践中切实贯彻落实这些规定面临多方面困难;从信访运行过程来看, 重大决策信访风险评估机制发生实效的阶段, 主要是在政策执行过程以及由此产生的政策效果之后。相比之下, 在政策方案阶段的评估, 其实际运行效果相当薄弱。这样一来, 信访风险评估机制的事前把关和杜绝风险功能, 从源头上倾听民声、化解民怨、预防群众利益受损的作用往往难以实现预期机制设计目标。

  5.信访机构的政策解释和宣传功能有限。信访机构接待信访人来访时对于相关政策含义和目标的解释, 虽然一定程度上能够发挥相关公共政策的宣传和解说功效, 但是, 信访机构终究不是政策制定或者执行机构, 信访工作人员也不是专业的政策宣传员, 他们对政策的熟悉程度有限, 许多时候也可能对特定政策理解不透彻或者不全面, 答复相关政策问题时发生片面性或者过于简单, 甚至对特定政策的阐述和解读出现偏差甚至错误等, 从而影响人们对特定政策的正确理解和合理运用, 甚至影响信访人对于信访机构权威性的怀疑。

  6.信访工作的信息反馈与政策调整效果失衡。信访因为其巨大的信息反馈力量对政策调整具有重要的促进作用, 但是, 就目前的情况看, 这种促进政策调整的功能实际效果仍然存在局限性。信访实践表明, 虽然既有案件以及同类信访事项已经暴露了相应政策的缺陷及其弊端, 但是, 没有明显证据确证这些案件对相应的政策调整产生了显著影响和普遍作用。这就是说, 信访虽然能够真实地反馈政策效果, 但并不总是有效地促进政策调整进程, 从而实现政策的优化目标。

  针对这些问题, 当前需要从多方面入手, 优化信访工作影响公共政策的机制, 藉此达成优化公共政策、解决信访矛盾的目标:

  (一) 完善信访信息筛选和信息共享机制

  “信息是一种资源, 也是政府行政决策民主化、科学化的重要保障, 有了客观全面的信息作为参考, 决策才能保证它的准确性和及时应变性。”[29]因此, 要加强信访工作对于公共政策的影响, 首先要加强对信访信息的收集、筛选和交流共享。

  信访制度凭借全方位覆盖的“信访信息员队伍”和网络化的信访工作体系, 在收集社情民意方面具有很大独特优势, 由此可以为各级政府科学决策和政策调整提供丰富资源和基础依据。但是, 由于信访人数众多, 反映的问题和诉求形形色色, 这些问题和诉求并非完全属于公共政策的调整范围, 面对庞大的信访量和纷繁复杂的信访内容, 决策者容易陷入信息筛选困境, 因此信访机构需要加强对所获取信息的筛选和甄别工作。在这其中, 主要是做好信访信息材料的鉴别和甄别, 辨别哪些是属于政策调整范围的信访问题, 这些问题具体属于哪一类政策问题, 哪些是具有广泛影响及长远价值的问题等, 将信访事项所反映的信息由单一、无序、零散变为综合、有序、系统, 使原始资料信息增值, 更好的服务于公共政策过程。

  除了信息筛选和甄别之外, 信访信息的交流共享也是加强信访工作影响政策机制运行效果的重要途径。

  国务院2005年《信访条例》第十一条指出, “国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源, 建立全国信访信息系统, 为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利, 这充分表明信访信息系统建设意义重大。县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源, 建立或者确定本行政区域的信访信息系统, 并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。”但是, 从各个地方的信访工作网站来看, 只有四川、新疆等部分省市建立了信访信息共享平台, 实现信访数据统一管理和信息资源共享。多数地方信访机构收到信访诉求后, 并没有全部登入网上信息系统, 而且网络友情链接单位相对较少, 有些地方的信访局或信访办的网站只与少数几个其它地方的信访机构有直接的链接设置, 使得信访信息查询和信息共享面临巨大困难。

  为改变这一状况, 亟需利用各级政府现有的网络资源, 开发统一的信访信息网络, 构建一个从中央到省级, 再到市县的互联互通、资源共享的信访信息化网络系统, 全面推进信访数字化工程, 构建覆盖全国的信访信息共享平台。“实现具有信访职能的各部门之间及时沟通、信息互联、资源共享, 有效整合信访信息资源, 形成齐抓共管的工作合力”[30], 以此解决信访机制运行中信访案件和相关政策问题答复不一、多头办理或者无人问津的现象, 便利各级领导和公民随时查阅相关信访信息, 知晓相关公共政策, 了解信访案件的办理情况。同时, 利用这一信息网络对重复信访设置自动提醒, 避免重复信访导致的重复接待处理, 提高信访工作的效率。

  (二) 强化社会矛盾和政策问题的研究诊断机制

  信访信息、社会矛盾以及政策问题的分析研究, 对于加强信访工作影响公共政策的能力具有重要意义。然而, 如上所述, 迄今为止, 除北京市等部分地区在这一方面作出有益探索之外, 信访机构对信访信息、社会矛盾以及政策问题的研究和诊断尚待加强。

  加强信访问题和社会矛盾的分析研究, 首先需要加大对该领域的资源投入, 建立健全信访矛盾分析研究体系, 通过深入调查研究, 把握信访问题的特点和社会矛盾的发展规律, 力求做到以数字反映社会矛盾规律, 以规律促进科学决策, 将事前预防与事后处理相配合, 实现信访工作“从参与保障型向参与决策型转变, 从实务操作型向理论研究型转变, 从表层汇总型向深层剖析型转变”。[31]其次, 需要充实信访矛盾分析研究队伍, 提升信访工作人员的素质能力。对信访矛盾的分析研究是一项开放式工作, 它需要信访工作成员具有科学的方法手段和多学科多方面的学识背景, 因此, 在建立健全信访矛盾分析研究机制过程中须加强对信访工作人员, 尤其是对信访矛盾分析部门工作成员的甄选和培养, 增强他们使用科学方法和手段的专业技能, 培养他们对于社会矛盾和问题的敏锐察觉和诊断能力, 以及对通过信访事件传达的民意的整合能力。

  对信访问题和社会矛盾进行分析研究, 对于政策问题进行诊断和预判, 实际上是对民意的识别和聚合, 因此, 如何使得分析研究和诊断预判的结果合乎社会公众和信访人的合理要求一致, 是提高信访诊断水平的重要问题。“在一般意义上, 中国公民是非常关注国家政策和公共事务的, 但是对于更为具体的政策内容或者政策机制, 则缺乏足够或充分的了解。”[32]信访实践表明, 突破这一困境不仅要求从事该项工作的人员具备使用科学方法和手段的专业技能、很强的政治素养和大局意识, 更重要的是, 必须要求信访工作人员进一步深入基层、接触群众、倾听民生, 建立起密切联系人民群众的有效机制。

  (三) 健全信访工作对公共政策的约束机制

  建立健全必要的约束机制是加强信访工作政策效应的重要环节。从现有的信访工作机制来看, 对公共政策的约束和制约主要有重大决策信访风险评估、对政策执行阶段和执行后政策效果的评价, 以及信访责任追究机制。

  在信访工作中, 重大决策信访风险评估的目标在于把事情解决在第一时间, 从源头上治理社会矛盾, 但是, 实践表明, 这一机制在实际运行中有时会遭遇形式主义的销蚀, 这就需要完善和强化这一机制, 使之真正落到实处。就目前看, 切实可行的方法是扩大评估或评价的对象。目前, 信访风险评估机制的对象主要是重大决策和项目, 但实际上, 社会矛盾和冲突的爆发很可能源自一般公共政策, 因此, 要确保公共政策体现公众意志, 从源头上化解民怨, 防止信访矛盾滋生, 就需要扩大信访风险评估对象, 将涉及民众利益的一般性公共决策也纳入到评估范围;对于政策执行和执行后政策效果的评价, 也需要遵循同样的原则, 实现从迫于社会压力下的被动和被迫评价, 向主动和常规化的政策评价转变。

  对政策执行阶段和执行后政策效果的评价, 也称为事中和事后的信访风险评估。这种事中和事后的政策效果评价, 对于防止政策执行偏离预期目标具有重要作用, 而且还能为政策调整以及后续的政府决策提供合理依据。但就目前的情况来看, 这种事中和事后的政策评价经常存在滞后性特点, 这一机制常常在政策执行引发社会矛盾和冲突之后发生实际效用, 实际上是社会压力倒逼的结果, 相比之下, 矛盾和冲突爆发之前的常规性政策评价却比较少。针对这一现象, 应因之策是实现评估或评价主体多元化。公共政策具有显著的公共性, 是对社会价值和财富的权威性分配手段, 无论公共政策制定, 还是政策执行都直接或间接与民众利益存在关联。在现代民主理念下, “凡生活受到某项决策影响的人, 都应该参与那些决策的制定过程”[33], 对于涉及切身利益的政策执行及效果的评价也是如此, 因此, 为了确保政府决策和政策执行的公共性, 及时预见和提早预防可能出现的信访风险, 应扩大公民有序政策性参与, 实现政策评估或评价主体的多元化。

  信访责任追究也是信访约束和影响公共政策的机制。不过, 在信访工作实践中, 由于考核内容和指标设计上的缺陷, 这种政策约束机制效果不是很理想, 甚至使信访制度从人们眼中的社会“解压阀”蜕变为“增压器”。因此, 要弥补信访工作对公共政策的约束缺陷, 还应当注重建立科学完善的信访工作考核体系。这就需要转变以往的考核思路, 充分考虑不同区域、不同发展模式、不同发展速度等因素对群众信访以及信访工作影响的差异性, 科学合理地设计考核内容和考核指标。其中之一就在于以信访总量与信访矛盾化解量之比, 来取代单一的信访尤其是上访数量和规模的评价指标, 从而防止信访工作异化。

  (四) 强化信访工作的公共政策协调机制

  沟通协调是信访工作的核心机制, 也是信访工作的难题所在, 如同北京市相关信访工作人员所反映的那样, “协调是信访工作最难的地方。相对来说内部科室之间还好协调, 但是一旦涉及其他职能部门, 我们的协调工作就不那么顺利了。”

  信访部门处于政府权力体系之中, 信访工作的触角必须延伸到社会生活的各个领域, 但它并不实际掌握制定、调整公共政策的公共权力和公共资源, 不具有直接解决问题和化解矛盾的实际能力, 而且, 信访机构的“人、事、经费受制于政府甚至某些职能部门, 调查处理问题容易受到政府和部门所左右”[34], 因此, 相对其他政府部门来, 是权能相对弱势的部门。实际上, 有时候, 即便信访机构提出了有价值的政策咨询意见或建议, 也未必能获得相关政策部门的认可和接受。这就会在很大程度上弱化行政信访功能, 进而弱化行政信访影响公共政策机制的有效运行。

  除此之外, 信访还是一种典型的接触式参与, 这种参与方式具有很强的权威依附性, 即参与的效果或者问题的解决往往取决于领导者的关注和重视, 所以信访人通常更倾向于“找领导”, 这在各种调查数据中有明显体现。例如, 中国政法大学2003-2005年的“中国公民人文素质调查”显示, 对于“如果与他人有激烈矛盾纠纷, 首先会想到的解决方法”, 受访人中有约37%选择“找单位和领导帮助解决”;中国人民大学2003-2008年的综合社会调查数据显示, 对于“遭遇与他人纠纷时的解决途径”、“同政府机关 (村组织) 发生纠纷时的应对措施”, 受访人选择“找上级领导或该机关领导”的比例分别是31.8%和46.3%。[35]这一特性使信访制度能量的大小, 很大程度上取决于领导者的批示或者上级领导的重视程度, 这常常是信访制度的弱点所在, 与信访制度“小马拉大车的先天性缺陷”[36]共同制约着信访工作的政策沟通协调的政策影响力。

  因此, 改革和调整信访部门的权责配置, 是信访工作政策效应落到实处的重要举措。不过, 由于信访制度兼具政治和行政双重属性, 是中国特色的民主治理方式, 因此, 改进信访政策协调功能机制的现实途径在于, 通过政治体制和政府管理体制的改革和完善来实现对它的改革和调整。这种体制改革过程的核心在于权责能的统一和相互匹配, 尤其需要为信访机构配备足够的权力和资源, 强化它在政府序列中的地位。在信访工作实践中, 信访制度能量的大小很大程度上取决于背后执政党和政府权力的力量, 所以信访工作协调影响力的强化, 首先在于信访机构及其主要领导地位的提升。从各级信访部门的实践经验来看, 由党委常委来担任信访部门的直接领导, 可以说是提高信访工作协调影响力的有效途径。

  其次, 信访机构与职能部门各自为战, 沟通交流匮乏, 常常出现“联而不动、动而不联”的状况, 难以实现信访机构与职能部门工作的有效整合, 因此, 信访工作的政策效果大打折扣。

  从目前的信访工作实践来看, 信访机构与相关职能部门, 尤其是政策部门的联动主要是通过信访工作联席会议、突发事件应急联动机制、“一站式”接待和信访工作督导机制等途径来实现。前两者大多针对具体信访案件和特殊信访矛盾, 具有临时性和应急性特点;后两者着眼于长远性和常规化, 有助于加强信访工作与职能部门的联动关系, 促进相关职能部门及其领导干部深入了解社情民意, 充分认识信访工作的难点和重点, 从而更好的配合和响应信访机构的协调工作。因此, 加强信访机构与相关职能部门, 尤其是政策部门的沟通合作, 对于增强信访工作的协调影响力是必要和可行的。

  (五) 创新信访工作对公共政策的宣传机制

  信访工作实践尤其接待群众来访时联系政策含义、目标的相关解释, 实际上起着宣传和解释政策的功能, 但是, 这一功能的发挥存在一定风险。相比于特定政策主体机构及其工作人员而言, 信访机构及其工作人员对政策目标的把握和政策内容的熟悉程度存在一定差异, 这种差异可能导致对特定政策吃不透或理解不全面, 甚至出现对特定政策的错误解读, 从而影响人们对特定公共政策的正确理解和合理运用, 导致信访矛盾升级或是引发新的信访问题。

  由此可见, 创新政策宣传机制, 对公共政策进行深入广泛地宣传和解释, 无论是对于政策顺利执行还是对于减少信访总量都是十分必要的。

  具体而言, 一是建立健全“一站式”信访工作格局, 完善“一站式”信访工作机制, 在信访接待中心设置与政府职能部门相对应的办事窗口, 从这些职能部门调配一定的工作人员承担与该部门相关的来信来访接待和政策问题答疑工作。在有些地方政府的信访工作实践中, 对这一机制的探索和运行已经取得了较大成效, 它一方面有助于提高信访工作效率, 同时也能够避免对特定政策的误解误读, 防止由此而来的信访矛盾和冲突的升级。

  二是加强信访工作人员对相关政策内容及目标的熟悉程度。信访工作人员不是专业的政策宣传员, 他们对特定政策内容的熟悉程度有限, 对特定政策目标的把握可能存在一定偏差, 为了防止出现对公共政策理解不全面或者理解错误导致的矛盾升级和新的信访矛盾滋生现象, 有必要针对特定政策, 对信访工作人员进行相应的培训, 尤其加强他们对信访矛盾频发领域相关的公共政策的了解和把握。使他们在接访的过程中能够准确地、有针对性地向信访人宣传政策法规, 引导人们正确理解政策、合理运用政策。

  (六) 整合促进政策调整的信访工作机制

  实践证明, 信访虽然能够充分的暴露政策弊端, 反馈相应的政策效果, 但是在促进政策调整进程方面效果并不明显, 通常的做法是采用灵活变通的方式来解决或者弥补政策瑕疵造成的不良后果, 很少触及不合理的政策本身, 这不仅使信访矛盾及其化解陷入无止境的恶性循环, 还为社会发展埋下隐患。因此, 需要完善和整合政策调整的信访工作机制, 促进公共政策的优化以及信访矛盾的有效化解。

  通常而言, 政策调整的动力主要在于足够的外在压力、适当的调整契机, 以及合理的成本代价三者的结合, 这三个要素在信访制度中分别体现为信访工作信息反馈机制、敏锐的政策问题察觉机制, 以及合理的信访工作考核机制。

  信访工作信息反馈机制的主要作用是对来自社会公众的压力进行自下而上、由外而内的信息传导。基本上, 每一项公共政策的出台及执行都会基于系统运行回路的规则, 对社会公众产生一定的影响, 并由此引出公众对该政策及其执行效果的意见反馈, 这种反馈性的政策信息会对政策当局产生一定的压力, 而压力的强度则取决于是否有健全的反馈渠道, 使公众对特定政策的态度和意见得以顺利传达至相应的政策部门。信访渠道在这项工作中的作用不容忽视, 受到特定政策影响的人们很可能通过信访渠道来表达他们对特定政策及效果的态度和意见, 因此, 畅通信访渠道, 完善信访工作对于公共政策的信息反馈机制, 有助于整合促进公共政策调整的充足的社会压力。

  在促进政策调整的各种因素中, 人们直观感受到的通常是某一件或某一些重大信访事件对于政策调整的助推作用, 这些信访事件因其广泛而深远的影响而成为公共政策调整的有利契机。然而每年都有大量社会矛盾和问题汇聚到信访部门, 这些矛盾和问题显然并不是每一例都能成为政策调整的导火线, 因此, 如何察觉和把握具有足够影响力的问题和事件, 并且使这项工作得到政策部门的认可, 是信访工作的一个重点。在这一问题上, 除了通过加强信访矛盾分析研究来察觉重要的政策问题之外, 可以尝试着将信访矛盾分析研究与各级政策研究室结合起来, 借助政策研究室在政策调整中的重要作用来增强信访工作的效力。

  前面提到, 信访工作考核机制是一种对公共政策的约束机制, 实际上它还是一种重要的政策调整促进机制。然而在信访工作实践中, 往往暴露出一些不合理的行为现象, 对于政府职能部门而言, 良好的政绩与较高的信访量是一组截然对立的选项, 为了应对信访工作考核, 减少信访数量, 对上访者围追堵截、强制“学习”, 甚至强制“精神病”等现象不胜枚举, 这不仅阻碍了政策信息的有效获取和及时反馈, 还会延误政策调整的有利时机。为避免和消除类似情况, 需要调整绩效考核中以政绩为代价的信访工作评价指标, 降低政绩值与信访情况之间的对立性, 变“堵”为“疏”, 为政策调整营造宽松有利的社会综合治理环境。

  社会管理和社会发展是一项长期的系统工程, 信访工作影响公共政策机制的功效, 不仅在于信访工作的政策影响机制本身的优化, 还取决于相关制度的配套和联动。从中国特色社会主义政治建设和行政发展来看, 深化政府管理体制改革, 尤其是强化公共政策过程的优化、进一步实现公共决策的科学化与民主化, 是提升和优化信访工作政策机制功能效应的根本途径。

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