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简述巴西城市公共交通管理体制及启示

作者:2017-06-14 17:00文章来源:未知
  发展城市公共交通是缓解城市交通拥堵的有效途径。近年来,我国大力发展城市公交系统,不断加大公共交通财政补贴,但部分城市公交企业仍然全面亏损,企业经营难以为继,净资产为负值。由于亏损严重,公交车辆或司乘人员不能满足需求,车辆更新缓慢,服务频率低,服务质量不佳,对缓解城市交通拥堵收效甚微。究其原因是公交企业仍沿用传统的管理体制,缺乏经营活力。管理体制是城市公共交通发展的中枢,由于城市公共交通行业的公益性特性,目前我国多数城市的公共交通管理体制仍实行政府直接投资、国有企业垄断经营的管理体制,历次改革也只是部分职能在新旧机构间进行转移,即便是对于部分城市的公共交通特许经营权也大多采取行政授予的方式,缺乏通过市场竞争优选特许经营者的激励机制。优化管理体制、激发公交企业经营活力是现阶段城市公共交通发展中亟待解决的重点和难点。
  公交行业具有经营性和公益性的双重特性。经营性主要表现在两个方面:一是作为企业,公交企业必须独立核算维护企业正常运转;二是公交企业担负着分担公交出行、缓解交通拥堵的任务,而居民出行方式的选择又是一个市场的自由选择行为,因此公共交通需要面对其他交通方式的市场竞争。公益性也主要表现在两个方面:一是公交是针对所有城市居民的普遍服务,需能够维护弱势阶层利益,保障弱势群体的出行,体现社会交通的公平性;二是承担引导居民出行方式,最大限度吸引客流的任务。因此,公交企业管理体制改革的关键在于如何处理好经营性和公益性的矛盾,协调国有控股和私有控股的关系。
  同为发展中国家,巴西城市公共交通的发展对我国有一定的借鉴意义。库里蒂巴是巴西第三大城市,是巴西公交使用率最高的城市,其发达的城市公交系统堪称世界典范。本文对库里蒂巴城市公共交通的管理体制进行分析,以期为我国城市公共交通企业管理体制改革提供一定的参考。
  一、库里蒂巴城市公共交通概况
  库里蒂巴是巴西南部城市,市区人口187.9 万人,面积434 平方公里,具有典型的单中心集中布局的城市结构。库里蒂巴自19 世纪80 年代开始规划一体化城市公共交通系统,1974 年建设了第一条快速公共交通,目前已形成了较为完善的公共交通系统。
  库里蒂巴市公共交通系统有340 条线路,覆盖了库里蒂巴市的1 100 公里道路,公共汽车日行驶里程为38 000 公里。库里蒂巴市公交网络等级清晰、功能分明,由快速公交专用道线、接驳线、区际联络线、大站快车线、常规的整合放射线及市中心环线等构成,各种类型的公交线路实现了一体化运营,居民可以一次购票在全网内免费换乘。其中,快速公交专用道的发车频率高,速度高达60 公里/小时,被称为“地面上的地铁”,主要运行红色的单节、双节和三节通道式公共汽车,容量分别为110 人、160 人和270 人,是城市公共交通网络的骨架。接驳线用于连接快速公交站与周边小区,承担着快速公交站客流的集疏运任务。区际联络线实现了各区域之间的连通。大站快车线用于连接市中心与城市周边地区。常规的整合放射线则连接城市周边地区。库里蒂巴市公交系统实现了一次购票免费换乘,公交通勤出行分担率高达75%。
  二、巴西城市公共交通管理体制
  库里蒂巴城市公交管理体制是保证公交系统正常运转的中枢,其“政企分离、公私结合、政资分开”的管理体制取得了良好的社会经济效益。
  1. 管理机构
  (1)管理主体。库里蒂巴市城市公交系统有层次分明的管理主体,具体来讲,包括3 层组织结构模式,分别为政府层、管理层和运行层政府层,也即库里蒂巴市政府,是公共交通责任的承担者,承担着保障公共交通服务以及相应资金的责任。
  管理层即为城市公共交通公司(URBS)是政府所承担的保障公共交通服务的执行机构,成立于1991年,是唯一的特许经营单位,负责开展对公共交通的经营、管理以及规划工作,并管辖多家私营公交企业,代表政府对私人企业履行报批手续,并负责对私营公交企业的监督、管理和协调工作。城市公共交通公司具体行使如下管理职能:全市公交网络线路和站点的规划设计与调整;公交线路发车频率;行车时间表的规划和审批;公交票款的管理;公共交通系统的成本管理和收支管理;私有企业车辆数量的确定;私有企业经营权的审批;对私有企业的运营管理审计。
  运行层由私营公交企业组成,这些交通公司从城市公共交通公司申请持有公交车辆和提供公交服务的运营许可,拥有车队,为乘客提供实实在在的公交服务。城市公共交通公司通过与这些公司商谈签订的合作合同或协议结成管理层与运行层之间的法律关系。这种“政企分离、公私结合”的管理体制,在保障公交公益性的同时也充分发挥了企业的经营活力,同时又可以避免私营企业因过分关注局部利益使得规划线网不合理而造成的资源浪费。
  (2)决议主体。市交通委员会是库里蒂巴市城市公交系统的决议主体,负责对公共交通议题的审议、讨论与建议。市交通委员会的成员由市政府、市议会、城市公共交通公司、交警大队、相关高校、相关研究所以及工会组成。市交通委员会由下列成员单位的代表组成:库里蒂巴市政府、城市公共交通公司、库里蒂巴城市规划研究所、巴拉那州联邦大学、库里蒂巴市议会、交警大队、库里蒂巴市郊库里亚、社会经济研究统计工会办公室、城区协会、驾驶员工会、记者工会和客运公司工会。
  2. 运营机制
  (1)政企分离,适度竞争。库里蒂巴市公共交通实现了政企分离,政府以特许经营的方式授权城市公共交通公司具有公交的运营管理权,政府不直接干预企业的运营,这在一定程度上保证了企业的经营自主权,有助于释放企业活力。在城市公共交通公司股权中,市政府占有99%股份,私人占1%股份,公司总裁由市政府任命。公交运营服务市场的准入机制具有一定的竞争性,城市公共交通公司管理的多家私人公交运营企业都是通过线路招投标的方式获取公共交通车辆和提供公共交通服务的运营许可。
  (2)严控服务质量,购买服务,合理补贴。不断提升公交服务质量、提高客流分担率是政府对于公共交通公司的目标。库里蒂巴市城市公共交通公司从市场准入、运营管理等方面严控公交服务质量,主要表现在两个方面:一是采用招投标机制,从私人公交公司的规模、资质以及承诺的公交服务质量等多方面把控,批准私人公交公司的经营权;二是政府是城市公共交通责任的承担者,承担着保障公共交通服务以及相应资金的责任,以政府购买公交服务的思路,以公交服务质量标准对私人公交企业进行考核,企业按质按量完成运输任务后,若企业的利润率达不到12%,不足部分由政府补贴,若超过12%,超过部分作为城市公共交通发展资金。多年来,在库里蒂巴公共交通公司的科学规划、良好运行体系和有效管理下,私人公交公司运营业务不断扩大,收入不断增加,运营公司常年保持近10%的利润收益。
  (3)票制系统与运营相对独立,票价与报酬分开。库里蒂巴市公共交通票制系统是由一个公共交通系统基金会负责。其职能主要包括研究制定票制体系和发售车票。获准客运服务的公司向乘客收取的票款属公共收入,统一交归城市公共交通公司的专门账户,城市公共交通公司留存4%作为管理费,其他部分按照运营公司完成的里程分摊。各公交运营公司按运营公里数而不是运载的乘客量来获取报酬,这一措施促成了公交运营公司间的平衡分配,消除恶性竞争。
  三、巴西城市公共交通管理体制对我国的启示
  1. 提升服务质量是城市公共交通管理体制改革的目标
  缓解城市交通拥堵是构建城市公共交通的目的。面对出租车、小汽车等多种交通方式的竞争,提升服务质量是提高公交分担率的关键。因此,应始终以提升服务质量为目标进行城市公共交通管理体制的改革,在组织架构、职能划分、运行机制设计以及运营监督的全过程中制定服务质量提升标准,严格把控城市公共交通系统服务质量。
  2. 政企分开是实现城市公共交通管理体制改革的基础
  公交具有公益性、服务性特点,在其发展过程中必须正确处理好政府与企业、公益性与市场性的关系。政府的主要任务是管理职能,通过一定的方式制约和影响整个社会的经济活动。企业是经济组织,主要任务是组织经济活动,并拥有必要的经营管理自主权,建立独立的生产系统和经营管理系统,将职工的经济利益同企业的经济成果挂钩。确立政府与公共交通公司的正确关系,明确政府和企业的不同地位,在经济运行中实行国有资产所有权与经营权相分离,使企业成为自主经营、自负盈亏的经营主体,政府不直接干预企业的运营,这在一定程度上保证了企业的经营自主权,有助于释放企业活力,是城市公共交通管理体制改革的基础。
  3. 引入竞争机制的特许经营是实现城市公共交通管理体制改革的关键
  在政企分开的基础上,通过公开招标的方式发挥市场在配置公共交通资源方面的基础性作用,并通过合同、合约等方式明确政府的“管理”职责和企业的“经营”职责,以特许经营的方式授权城市公共交通公司进行公交运营管理,政府与企业各负其责、协调运转、有效制衡,既保持企业生产的效率,又避免企业的垄断行为,是城市公共交通管理体制改革的关键。
  4. 政府购买公共交通服务是实现城市公共交通管理体制改革的路径之一
  由于城市公共交通的公益性,票款收入低,可以实施政府购买公共交通服务的思路,将票款收入和成本支出分开核算。政府作为购买主体,以特许经营的方式授予城市公共交通公司的公交运营管理权。城市公共交通公司代表市政府,采用公开招标的方式确定运营公司,与运营公司签订合同,明确所购买公交服务的范围、数量、质量要求,以及服务期限、服务费及其支付方式、权利义务和违约责任,并加强对服务提供全过程的跟踪监管和对服务质量的考核。
  运营企业则须严格履行合同义务,保证服务质量,并将票款收入归政府所有。由政府支付固定的服务费,以保证公交公司获得一定的利润。这种购买思路,其实就是将政府应向社会提供的公共服务交由具有一定资质的运营商承担,这样既能保证一定的服务质量,又能够保证运营商的效益。

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