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浅析东三省清理财政局内度支部和督抚的争权

作者:2016-09-03 09:09文章来源:未知

  机关的运作需要具体的人员来完成,因此,谁掌握了用人权谁就掌握了主动,所以对清理财政局的控制更大程度上体现在对人员的任命和监督上。度支部和东三省督抚在对该局人员的掌控上,主要体现在对度支使和监理官等的管辖方面。

  一、对于度支使的掌控

  度支使作为一省专司财政之官,综理财政的方方面面,清理财政离不开度支使的参与。度支使还任清理财政局总办,主持该局一切事宜,监理官到任前该局的工作由三省度支使筹办,该局的很多事项须度支使与监理官议决后由度支使执行。度支部试图使度支使直辖于该部管理,但东三省度支使在成立之初就是督抚的属员。虽然度支部有各省财政统归藩司或度支使的谕令,但敌不过东三省的实际情形。度支部试图将省财政权集于藩司或度支使,对其进行直辖管理。宣统元年四月初六,谕令各省财政统归藩司或度支使经营,包括将全省出纳款目等按月造册送藩司或度支使查核;关涉财政一切局所,各督抚体察情形限一年次第裁撤,统归藩司或度支使经管;所有款项都由司库存储,分别支领,即由藩司等将全省财政通盘筹划,认真整顿。而度支部可以随时考核和劝惩藩司或度支使。各省关涉财政稍为重大的事件除详报该管督抚外,还需迳报度支部,以资考核考八九二三。随后度支部根据谕旨,通饬各省将现设的关于财政各局所切实查明,其有会核之名而无查核之实的一律裁撤,将其事权一概责成该省藩司或度支使统为经理。此举不仅扩充了度支使的职权,也使藩司或度支使直接度支部。度支部将度支使直接归部管辖,加强两者之间的联系,加强集中财权的力度。但是,东三省度支司的成立及度支使的职权和身份却与度支部所期望的有所不同。光绪三十三年,东三省改制时在行省公署设立度支司。奉天省将财政局归入度支司,由司使专司全省出纳、会计以及税务、垦务等事宜。吉林省则裁撤原有户司,以其职掌并入度支司。黑龙江度支司设一司使,分设会计、田赋、俸饷、税务和庶务五科,管理全省财政。度支司专司一省钱粮税项,像催解租税、制定租税新章、预算一省财政和派员稽查税契等,度支使成为专管财政之官。但是东省财政还是存在纷乱之状,“度支司虚拥管理财政之名,而实乏综核之能力,入款若盐务,若巡警费,若银铜元局、若劝业道、种种之租税,俱含有独立之性质,不能过问也。出款若支应处、练饷处、工程局、建筑所、钦工处,均含有独立之性质。不应过问”。即度支使虽然为一省财政专官,但并没有能统辖全省财政事宜,有些事项还分隶于各种财政机关。三省度支使的职权与度支部的设想有异。虽然度支部规定清理财政局以度支使为总办,而东督却有奏保度支使之权。根据东三省官制补署章程,三品以上大员准由督抚奏保堪胜人员请旨简放,或先奏请试署。如东督吉抚奏请以劝业道徐鼎康试署度支使;赵尔巽力保与其有竹马之交的朱锺琪为奉天度支使等。东三省清理财政局成立时,度支使为该局总办,亦经督抚札委。东三省又实行合署办公,度支使完全为督抚属员,秉承督抚意志办事,督抚通过度支使实现对清理财政局的掌控。度支部直辖度支使的期望也落空。

  二、对于监理官的掌控

  度支部选派财政监理官并直接管辖。度支部选派财政监理官,对其具有选荐权、甄别奖惩权;度支部加强对监理官的直接领导,如严格监理官的薪水发给、直接密电联系监理官、对监理官的权限进行规定、对监理官的业务进行指导等。派遣监理官亦属中央集权的措施。但监理官毕竟是在省内进行督催清理财政,督抚的影响也不容小视。度支部掌握对监理官的选荐权。简派监理官是载泽接受御史赵炳麟的条陈提出的。度支部奏拟清理财政章程折时就有派监理人员之意,提议得到了监国摄政王的支持。度支部奏定的《各省清理财政局章程》规定监理官由该部遴员奏派,每省设正副监理官各一员。度支部严定选择标准,一方面考虑到此项人员责任甚重,自应遴选贤能之员;另一方面更基于信任的考量,载泽与度支部各堂只想在度支部内选人,不愿派外省人员,所以最先确定度支部左右丞参及丞参上行走者共10 人。但因部务繁忙,人员无多,不得已才将外省人员列入。即便是外省人员,也都和其有相当的渊源。由度支部开单请旨简派,清廷发布上谕正式简派监理官,其中东三省为分省补用道熊希龄,后派定各省副监理官,其中奉天为度支部丁忧主事栾守纲,吉林和黑龙江则分别是该部主事荆性成和甘鹏云。这样东三省的正监理官只派熊希龄一人专驻奉天,吉、江两省仅派副监理官二人分驻。三位副监理官都是度支部的主事,不在度支部任职的熊希龄曾任东三省屯垦局总办、农工商局总办、南洋印刷官厂监督等职,深得度支部尚书载泽的赏识。总之,度支部所选都是其知根知底、认为值得信任之人。监理官为简派官员,摄政王因清理财政与宪政关系重大,觉得非委以官职不能得力,所以特赏三品或四品衔。关于任期,局章规定以两年为任期,任满后可酌量留任。但度支部诸臣等都认为监理官事项繁杂,必须久于任方见实效。两年后正值试办全国预算之时,度支部鉴于事体紧要,不便遽易生手,所以拟请将所有已届任满各省正副监理官一律留任以资得力。

  度支部掌握对监理官的甄别奖惩权,并加强对其的监督。为使清理财政的工作有连贯性而易于取得成效,各省监理官须久于其任,但若不按期甄别就会很容易出现辜负职守、与地方官通同舞弊等问题,所以度支部议定三年对其甄别一次。监理官上任之后不久,迭次发生参案,度支部与各枢臣商议必须严定处分,因此载泽奏请如果监理官有舞弊之处就按职官枉法受贿例则等治罪,并把甄别年限从三年改为到任后一年。其后又因各省监理官到省不久就有办事因循失当之处,拟于宣统元年内就举行甄别一次,以定去留,而不再延至一年之后。在三四个月的时间内对监理官甄别的年限就变更数次,并且时限越来越短,对监理官的防范也算是很严。一年之后,度支部各堂议定由该部按照章程查核各监理官办事成绩进行甄别,所以饬令清理财政处将各监理官所办事宜核定等第呈堂复核,以便确定奖惩之法。该部决定在宣统二年第一届各省清理财政报竣后即将各省正监理官详加甄别,并拟定奖励分特保存记、简放度支使及加级两项,惩罚则分革职、撤差两项。度支部在防弊的方面也没少下功夫,除了甄别外,监督之外又有监督。度支部等多次派员调查、监督监理官,以保证其能实心任事,并督促清理财政的进行。先是军机大臣有酌派度支部侍郎等大员出京调查各省财政之意。后度支部又议于宣统元年年终密派专员前往各省抽查藩库储款,与该省所报清理财政清册逐一核对。此举有两层用意,一是查各省财政的盈亏实情,一是检验各监理官有无徇隐舞弊。载泽还拟亲赴各省调查财政,但因部务繁赜而改由该部侍郎代往,目的还是调查清理财政各事及各监理官是否受地方官的朦弊及有无受贿串通舞弊等事。度支部派该部左丞陈宗嫣前往东三省查办银行账目,监察财政的清理。度支部牢握监理官的甄别奖惩和监督权限。度支部加强对监理官的直辖。在关系定位上,度支部认为监理官是该部“耳目所寄”,对监理官加强直接管辖,如严格监理官的薪水发给、直接密电与监理官联系、对监理官的清理工作进行指导等。关于监理官的薪水津贴度支部非常慎重。为防止监理官与地方官苟同舞弊,度支部坚定地批驳了各省电请将监理官津贴由外省发给的请求,坚持原定章程,各省财政监理官原定薪水及津贴各项均归度支部发给,财政局经费准由各省作正开销。为防止监理官贪钱而通同蒙混舞弊,决定监理官的月支薪俸从优厘定,所以度支部曾经议订各省正副监理官月薪1000 两和600 两。后来认为不甚妥洽进行改订,最后厘定正副监理官分别为500 和300 两。另外,因为省外各道府厅州县款项多不肯实报,因此需派员出省调查,但出省调查又需较多的川资等费,若都由监理官捐廉贴用恐难为继,因此,度支部决定按各省事务繁简酌为津贴由部发给。即度支部不仅规定监理官薪水由该部直接发给,就连公费、川资等项亦皆由该部发给,各省不得参与其中。度支部和监理官使用密电,保持直接、秘密的联系,一方面是加强对监理官的直接管辖,另一方面也可以绕过督抚,防止督抚对监理官清理财政的干涉。各省监理官未出京之前,就在部会同财政处人员编订密码专供监理官遇有秘密报告不令督抚闻知时使用。此后的清理中,监理官和度支部之间保持频繁的密电往来,以保障信息的畅通。

  度支部规定监理官的权限及责任。监理官是由度支部提议设立并遴选的,因此对监理官寄予厚望,派定多项任务。针对清理宗旨、事宜及监理官的职责权限等,度支部与各监理官曾多次会议。早在简派监理官前,载泽就与度支部各堂密议监理官到省后不仅要留意表面的报告册,尤为重要的是剔除中饱及调查弊端。后度支部各堂与在京各监理官拟定到省后办事宗旨,“仅将各省现在出入款项考核明确,其多年之案虽系循例虚文,概不追究,务使官不生忌、民不滋扰为宗旨”。即分清旧案和现行案,对旧案只求各省和盘托出查其确数,概不追究以往之失。现行案要严格按照现定章程办理。监理官的权限及责任是议论的重点。权限方面,监理官作为钦派人员,对于清理财政及财政局办事人员有一定特权,可以直接将各省财政流弊随时密告度支部;对有意刁难外来监理官及玩视清理的人员可直接报告度支部参处;对清理财政局有稽查督催之权。当然,度支部还要求监理官不得越俎干涉财政以外的各种事宜。关于责任,度支部有集权之意,所以想经管的内容很多,因此对于监理官的工作领域是一再扩展,涉及财政的方方面面,如监督开办印花税、整顿盐政、清查盐厘、关税和库款等,对其寄予重托。进行了一年之后,各省清理财政窒碍之处颇多,推其原因多由清理财政章程与监理官权限未能完善所致。鉴于此,度支部拟于宣统二年正月将各监理官办事章程及权限重新改订以资变通。宣统二年年初此议重提,拟定于各省第二期清理财政表册报齐,就将现行章程及监理官权限详加厘订另行增改以资完善[13]。度支部加强对监理官和清理财政局的指导。虽然清理财政章程对清理财政局的职责进行了规定,但对其具体工作并未进行详细说明,因此,此后度支部不时对监理官发出指示给予指导,进行督催。如让监理官加强对清理财政局及其人员的调查。度支部财政处电饬各监理官查报清理财政局会办财政人员的衔名及订立的章程是否与奏定部章相符。该部还发密电给监理官将该省督抚所派办理财政的人员详细调查,包括督抚有无瞻徇情面、所派人员有无滥竽充数之处等,密告该部以便派员复查,切实淘汰。度支部还责成监理官调查各项财政事宜。如电致监理官格外清查积弊甚深的盐、粮两道,以免蒙混。度支部清理财政处因各省报告杂税牵混之处甚多而无法稽核,进而拟定调查表式通饬各监理官一律按照新颁表式详细填报。并电催监理官报销旧案、报告清理情形等。几乎所有的行动度支部都要进行指导督促。度支部还经常召监理官入京商议财政事宜,一则可对监理官的工作进行指导,二则趁机了解各省的财政情形。东三省监理官曾多次被召入京。熊希龄在清理财政开始后不久就曾被召入京商议东省财政问题。度支部尚书于宣统二年年底,电调奉天、直隶、河南、山东等省监理官到京筹议第二年财政办法,并当面指授机宜。直到宣统三年辛亥革命爆发前夕,度支部还电饬川、晋、奉、吉、黑五省监理官于八月内到京听候该部面询一切事宜。

  虽然度支部对监理官加强直辖管理,监理官自身的身份认同亦是部派之员,对度支部负责,向其汇报工作,但监理官毕竟是在省内对清理进行督催,并且章程规定督抚有督饬之权,所以清理财政局的很多工作必须通过督抚才能完成。监理官虽有密电与度支部联系,但日常的事务还是绕不开督抚。监理官及清理财政局的饬令等需详报督抚批核实施。督抚有对清理财政局的用人权,可以掣肘监理官。但相比较而言,度支部对监理官的掌控还算较有成效,该部对监理官掌控的主动权要多于督抚。在东三省清理财政局人员任命权限上度支部和督抚进行了争夺。度支部对于东三省度支使的期许在很大程度上都是落空了,而其集权意图在监理官身上得到了较好的贯彻,当然也受到客观形势的一些制约。因为,虽然清理财政局章程中规定监理官有“稽察督催该局一切应办事宜”之权,并且东三省正监理官熊希龄等对财政有一定的见解,并能较好地坚持,可以说监理官对清理财政局操有很大的权限,但也应该考虑到监理官权限运行的具体环境。在督抚握有一省财政大权的情况下,清理财政局内的总会办、各项人员又都受命于督抚,因此,监理官权限的行使受到很大的制约,度支部的集权效果亦是打了折扣。度支部和督抚的争权夺利也进一步瓦解了政府和国家的凝聚力,影响到清理财政的效果及清末的政局。

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