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探析82宪制格局下的环境执法机制

作者:2014-10-11 17:43文章来源:未知

  宪制是宪政的制度化,是一个宏观与微观相结合的概念。就一个社会整体来说,宪制化主要为社会规则的法律化和法律规则的体系化所构成,但是宪制化决非仅仅限于社会规则的法律化和法律规则的体系化。宪制化的微观层面即制度化还包括一些组织、机构、单位、协会、社群等内部运行规章和操作规程的制订以及实施机制的型构。82宪法实施以来,我国宪制建设的成就主要体现在确立基础性的社会结构、确认基本原则、确认和保障基本权利、确立权力分配体制等方面。就微观层面来看,82宪制格局下设立的国家机关特别是国家行政机关的横向与纵向权力分配体制关切环境执法的主体与权限,对环境执法体制的现状形成与今后的改进具有重要意义。然而,国家行政机关的横向与纵向权力分配体制关系到国家政治体制与国家机构的改革,其在稳定推进的改革步调下难以在短期内取得重大进展,寄托以环境执法主体及其执法权限构成的环境执法体制的重大改革在短期内难以实现突破。因此,在82宪制格局下,回避环境执法体制中各主体的权限之争,借鉴机制理论构建起环境执法机制,有助于推动环境执法各要素的有效运行,更好地实现环境执法的目标。

  一、环境执法机制的内涵

  “机制”一词最早源于希腊文,原指机器的构造和动作原理。一是机器由哪些部分组成和为什么由这些部分组成;二是机器是怎样工作和为什么要这样工作。后来生物学和医学研究借用此词,探讨有关生物结构组成部分之间的相互关系以及其问发生的各种变化过程的物理、化学性了和相关关系。阐明一种生物功能的机制,意味着对它的认识从现象的描述进而到本质的说明。经济学上的机制理论发端于20世纪早期以米赛斯、哈耶克与兰格、勒纳为代表的关于社会主义经济机制的可能性问题的“社会主义论战”,并业已成为经济学的主要课题之一。依据系统论的观点,机制是指系统内各系统、各要素之间的相互作用、相互关系、相互制约的形式和运动原理以及内在的、本质的工作方式。机制理论与各个领域相结合说明每个领域都有其白身结构和运行的方式,说明机制是客观存在。归纳起来,机制主要涉及两方面内容,一是对事物的特征进行整体把握,了解该事物由哪些要素、环节组成及其相互关系,二是各要素、各环节是如何运行的,它们怎样运行更有利于整个系统目标的实现。

  环境执法是一个动态的过程。因而,把握境执法系统内各个要素、环节及其相互关系,深入研究其运行机制,对于克服现行环境执法体制的弊端,减少环境执法权限冲突,加强环境执法部门合作具有重要意义。环境执法机制指包括环境执法机构在内的主体的设置、职责权限,以及环境执法机构在处理环境事务中的权力、责任和他们之间的相互关系等。笔者根据机制运作的形式与功能,拟从层次机制、形式机制、功能机制三个方面探讨环境执法机制。

  层次机制是从机制的级别和范围上考察,是机制内部各部分相对于其他部分而言所处的某种位置。环境执法层次机制则是从环境执法主体的级别及范围来考察环境执法各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制,包括宏观和微观两个方面。宏观方面是从环境执法组织的高层出发,着眼于整体,把不同层级、不同领域的执法组织整合协调统一。微环境执法机制是指从单个环境执法组织内部的各组成部分着手,充分调动各环境执法组织内部各部分的积极性,使环境执法从根源上得到良好的运行和发展。环境执法层次机制能对现今环境执法机关的职责权限作出清晰划分,从中央环境执法机关到地方环境执法机关,明确各环境执法主体的职权范围,分工与联合相配套,从全局出发又不失局部,既发挥统管作用形成统一的战斗力,又要结合地方环境要素,发挥地方的积极性,使得整体与局部利益相统一。

  形式机制是从外在表现形态上看待机制,体现的是机制运作的几种模式。环境执法形式机制则是从环境执法形式和具体类型的角度来考察环境执法各部分之间的关系及其运行方式所形成的机制,包括综合执法、联合执法、执法协调。环境执法的形式机制,能解决重复执法、多头执法、执法权限冲突、单独执法等缺陷。面对复杂的综合性的环境要素可以采取综合执法;针对突发性情况,涉及部分职权交义的可以通过联合执法解决,联合执法也能解决单独执法力量不足的弊端;执法协调贯彻环境执法过程,主要应对环境执法权限冲突产生的负面影响,促进和加强环境执法机关及其部门之间的合作。

  功能机制是考察机制运作对系统本身产生的影响和作用。环境执法功能机制则是从环境执法作用发挥的角度考察执法过程中各部分之间的相互关系及其运行方式而形成的机制,包括激励机制、制约机制、保障机制三种。环境执法功能机制是为环境执法顺利进行提供基础性的保障,调动和充分发挥环境执法各要素的积极性,由被动执法转向主动执法,既激励环境执法主体积极的履行职责,又防止环境执法权过分扩张及滥用,还为其有效执法提供制度、物质和队伍保障。

  环境执法层次机制、形式机制、功能机制相互配合,形成环境执法机制系统,三者都是为发挥环境执法整体效益和作用。环境执法层次机制明确环境执法机关的职责权限,理清脉络,避免环境执法中机构重复设置、重复执法、多头执法的等问题的存在;环境执法形式机制,在机构权限清晰的基础上,提供不同的环境执法形式,以便应对不同的环境执法情形;环境执法功能机制则为环境执法目标的实现奠定基础,提供保障。三者层层递进,缺一不可,形成一个有机整体,共同发挥环境执法机制的效能。

  二、环境执法的层次机制

  环境执法的层次机制是着眼环境执法机关的职权配置,从宏观和微观层面分析环境执法的主体,包括宏观上的中央层面环境执法权与地方层面环境执法权、以及微观方面环境执法法律关系中的环境执法主体、执法对象与执法内容。

  (一)宏观环境执法机制

  宏观的环境执法机制是指中央层面环境执法机关和地方层面环境执法机关分别从全国和地方角度运用整齐划一的方式对全国和地方的环境执法工作进行规划、组织、指挥、协调、监督。

  1.中央层面的宏观环境执法。中央层面的宏观环境执法主要是负责全国性环境执法工作,从整个国家利益出发对全国的环境执法工作进行调控。一般来说,中央政府及其所属部门不参与实际操作层面的环境执法,其职权主要包括:(1)为全国性的环境执法工作进行综合性的决策,对地方环境执法工作进行必要的指导;(2)行使由其专门享有的环境执法权,负责涉外、在全国范围内影响较大的环境污染事件;(3)为地方环境执法工作提供一定的协助;(4)监督地方的环境执法工作;(5)协调地方政府问因环境执法导致执法权冲突。中央层面的环境执法属宏观管理,它从全局出发,注重在经济社会发展过程中协调经济发展与白然资源保护以及维护生态可持续发展的关系,环境与社会发展的综合决策,从局部来看,就是要处理好各省、市之间的经济发展与环境保护平衡,保障局部性的经济利益、环境效益。

  2.地方层面的宏观环境执法。地方层面的宏观环境执法的可根据我国行政建置划分为省级、市级、县级。省级行政机关是地方最高的执行机关,市级次之,县级再次之,因而省级环境执法也具有相对的宏观性的,它们的环境执法工作跟中央层面环境执法有所类似,如监督其所属部门、协调冲突、享有专门执法权等。环境执法过程中,需要中央对地方进行必要的宏观调控,确保地方利益与环境利益、整体利益一致,但同时应结合地方特定的环境、资源、人口等情况,保障地方因地制宜开展环境执法并享有部分优先权,地方层面的环境利益的发展才有利于整体环境利益的改善。

  (二)微观环境执法机制

  微观环境执法机制的要素由环境执法的主体、对象和内容等组成。

  1.环境执法主体。环境执法主体是依据法律、法规和规章授权对环境进行监督和管理,对违反环境法律、法规以及规章的行政相对人作出具体行政行为,并对其行为独立承担法律后果的组织。根据环境保护法第七条之规定,目前我国环境执法主体主要可以归纳以下儿种类型:(1)各级人民政府,主要是对其辖区内的经济发展活动以及对于社会安定有重大影响的环境执法权。(2)环境行政主管部门,大部分的环境执法工作都是由环境行政主管部门履行。(3)法律、法规授权对涉及污染防治工作方面享有行政管理职权的组织机构。如海洋、港务监督局,渔政、军队环境保护部门、公安、交通、铁路、民航等。(4)法律、法规授权涉及资源方面的环境执法主体。如县级以上土地、农业、林业、矿产、水利等管理部门。(5)其他机构,卫生管理部门、城市管理部门、园林、核安全等一些政府的职能部门也负责小部分的环境执法工作。

  2.环境执法对象。环境执法的对象是环境执法主体实施执法行为的具体作用相对方,即行政法中的行政相对人和行政相关人。所谓行政相对人就是参与到行政法律关系,与行政主体的职权职责具有对应权利义务的个人或者组织。环境执法中的行政相对人是积极参与环境执法过程的组织或者个人。参与环境执法可以是个人或组织向环境执法机关主张权利,如申请环境许可,或就某个环境具体行政行为提起环境行政复议、申诉,诉讼等,也可以是配合环境执法机关积极履行义务的组织或个人,如依法纳税,限期整改等。所谓行政相关人,是参与到业已发生的行政法律关系中、与行政行为有法律上利害关系的个人或组织。某些环境执法具体行政行为的作出,其效力不仅限于环境执法主体与相对人之间,还有可能影响行政相对人以外的其他个人或者组织的正当权益,他们与环境执法结果上也存在利害关系。总的来说,环境执法的相对方就是在环境执法过程中处在被管理位置上的一方当事人,包括我国境内的一切组织和个人。

  3.环境执法内容。根据行政执法的相关内容,常见的环境执法内容包括环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政处罚。除此之外,环境执法的内容还有环境行政强制措施、环境行政合同、环境征收等内容,环境执法既有行政执法的性质,同时又有其特殊性,如三同时制度、限期治理制度、排污收费制度等,为了环境执法的顺利进行,不仅要转变环境执法的方式、手段,还要努力转变环境执法思路,由采取强制方式逐步转变为促使相对人自觉守法。

  三、环境执法的形式机制

  我国现行的环境行政管理体制采取的是环境部门统管与其他部门分管,多部门条块分割环境执法的模式。环境执法机关虽然分工明确但缺乏协作,常出现部门职能重叠交义、执法权限冲突、相互推诿等现象。单一的环境执法方式难以应对复杂的执法环境。环境执法的形式机制就是要结合实际,建立健全应对机制,协调环境执法机构的关系,消除环境执法权限冲突,加强各环境执法机关及其部门的联合、协作,形成环境执法行政合力。

  (一)综合环境执法

  “所谓综合行政执法,是指一个行政机关或法定组织通过一定的法律程序,集中行使有关几个行政机关的行政检查权和行政处罚权的一种行政执法体制”。综合环境执法可以划分为新设型综合环境执法和集权型综合环境执法两种。新设型综合环境执法是通过设立一个新的独立的综合环境执法机构,使其享有某一类环境执法的多种执法权。新设型环境综合执法机构具有常设性质,设立后的环境综合执法机构属于政府组成部门,由同级别的政府进行统一管理。如长江水利委员会,主要负责长江流域与澜沧江流域的水行政管理职责,包括采砂、防洪、护堤护岸林木的采伐、水质监测等相关工作。

  集权型综合环境执法则不设立新的环境执法机构,而是集中原有的多个环境执法机构权力,使得分散的环境执法权得到整合,由其中某个环境执法机关统一行使。如在都阳湖采砂问题上,《江西省河道采砂管理办法》出台前,水利、渔政、国土、海事、公安、环保以及基层政府都拥有鄱阳湖水资源、渔业、矿产、航运、治安、环保的管理权限。2006年8月14日《江西省河道采砂管理办法》正式颁布,规定县级以上人民政府水行政主管部门具体负责河道采砂的管理和监督检查工作,结束了这种分割管理的局面。

  总之,综合执法是对行政职权的重新分配,它通过权力集中的形式将原来分散的环境执法权,或者相类似的环境执法权进行整合,有效处理纷繁复杂的环境执法问题,遏制有利争着管、无利相互推诿现象,对杜绝执法权限冲突产生的问题,切实做好环境执法工作有着重要意义。

  (二)联合环境执法

  由于环境要素的复杂性,环境问题一旦爆发涉及面极广,单靠一两个部门无法得到良好的解决。联合执法是为了配合某一阶段的中心工作,解决突出问题,相关行政执法机关在人民政府的组织下或主要管理部门的邀请下,组成联合执法小组,共同实施行政监督检查,对违法行为由相关行政部门作出处理决定的执法行为。根据目前我国环境执法现状,一方面要解决本辖区内的环境执法问题,另一方面由于环境问题往往会突破原有的行政区划,如因空气污染、水污染等,会涉及多个相邻区域的利益,需要不同区域内的环境执法机关进行合作。因此,联合执法可以区分为区域内的联合执法和跨区域的联合执法。

  1.区域内联合执法主要是在特定的行政区划内平级的行政机关在上级政府的指导下或经与有关行政执法机关的协议,共同参与到某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。一般由上一级政府部门进行指导,统一部署联合执法工作,也可由主要部门牵头,其他相关行政执法部门协商,达到联合执法的目的。如,针对“黑煤窑”和非法采矿行为,国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监督局、国家发改委、国土资源部、国家工商总局联合下发文件,要求各地相关部门采取联合执法方式,严厉打击非法煤矿生产行为。对经确定属于关闭取缔的矿井中已经取得相关证照的,国土资源部门要吊销其采矿许可证,煤矿安全监察机构要吊销其安全生产许可证,煤炭行业管理部门要吊销其煤炭生产许可证和矿长资格证,工商管理部门要依法办理企业注销登记或者吊销其营业执照。各级煤矿安全监察机构要会同国土资源、地方煤矿安全监管、煤炭行业管理、工商管理部门、环保、公安、电力部门,组织开展对应予关闭矿井和停业整顿矿井的联合执法。

  2.跨区域联合执法是指打破现有行政区划,各地行政执法机关相互合作,共同参与某项环境问题或事件的执法活动过程中的行为。跨区域的联合执法大多是各级人民政府出于共同利益,按照合法、平等、互利的原则开展的跨区域的环境执法合作。如《湖南省行政程序规定》第15条规定:“各级政府之间为促进经济社会发展,有效实施行政管理,可以按照合法、平等、互利原则开展跨行政区域的合作。区域合作可以采取签到合作协议、建立行政首长联系会议制度、成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。”跨区域联合执法有利于处理涉及跨区域的环境事务,加强环境执法机关的联合,解决跨区域行政执法过程中各自为政、执法标准不统一、地域管辖权冲突等问题。

  (三)环境执法协调

  环境执法协调是建立相应的协调机制,促使环境执法机关相互配合,防止出现环境执法过程中的权限冲突,保障环境执法顺畅进行。环境执法因其特殊性需要各环境执法机关的相互配合,甚至需要跨区域的环境执法机关及其部门相互协助。考虑到地方政府作为地方利益的代表和实现主体,其行政活动一般都围绕本地方利益展开,必然会因利益导向而产生一定的冲突,加上我国政府在实践中由于缺少相关的法律依据不太重视行政协助,因利益所产生的部门冲突较多,有必要通过环境执法协调处理好各政府问的关系。

  环境执法协调的内容主要包括:1.因环境执法机关对于白身职责不明发生的争议;2.环境执法机关对环境执法的标准的争议;3.环境执法机关因联合执法产生的问题;4.协助、配合其他环境执法机关履行职责中的不作为和相关争议;5.环境执法机关移送的相关案件未得到落实的情形;6.其他需要协调的情形。

  环境执法协调是要通过横向与纵向的协调,消除相互抵触的状况,有效利用稀缺资源,使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。首先,可以建立信息沟通机制,通过网络、传媒等定期地、规范地、详尽地将涉及共同利益的环境政策、信息发布,在一定范围做到信息共享。其次,可以设立相关的委员会制度、联席会议制度,定期、定时或在突发性环境事件发生时进行协商会谈,提出对策和建议。环境执法协调不仅要在现有环境执法体制下加强各环境执法机构的联合,还应当注重协调各部门的冲突,使环境执法力量真正得以提升,环境执法队伍得到扩充,更好地应对环境执法过程中出现的新情况,彻底清理执法死角。

  四、环境执法的功能机制

  环境执法功能机制主要是为保障环境执法更好发挥效用,通过建立相应的机制来促进机制内部各组成部分有序运行,包括激励机制、制约机制、保障机制。

  (一)环境执法激励机制

  环境执法激励机制是通过制度环境的改变来调动人的积极性。环境执法激励机制是通过行政法律制度激励环境执法主体遵守法律、积极履行法定职责,完成行政管理的目标。

  1.环境执法财政激励。环境执法财政激励是通过建立全面、合理的财政预算体系,以财政奖励或补贴的方式提升地方环境执法机关和执法人员的积极性,为环境执法提供动力和保障。对于行政组织来说,追求更高的财政预算经常是追求机构利益、改善组织成员福利的重要措施。因而,首先要建立全面合理预算指标体系,将预算与环境执法机关的绩效挂钩。其次,财政激励的目不仅在给予物质上的奖励,还要注重对资金的控制和灵活的运用。如对较富裕的地方环境执法机关,申报预算和提取的奖励资金可以提高标准;而对收入较少的地方环境执法机关,则应由中央给予一定的补贴,以便调动环境执法机关的积极性。最后,中央政府要推动不同区域环境执法机关的竞争,综合政府环境治理能力、环境行政质量、环境行政服务水平等作出考评,对表现突出的环境执法机关给予财政奖励。

  2.环境执法绩效考核。环境执法绩效考核是将环境执法工作绩效纳入政府工作绩效考核指标体系中,作为工作实施效果的考评标准。如保总局于2005年在北京、天津、河北、辽宁、浙江、安徽、广东、海南、重庆和四川等十个省市启动以环境核算和污染经济损失调查为主要内容的绿色GDP工作,并于2007年将环保指标列入了全国党政领导干部政绩考核内容。环境保护法第十六条规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,并且国家将环境保护工作规划纳入国民经济与社会发展计划,确立了环境保护目标责任制。”

  (二)环境执法制约机制

  环境执法制约的机制主要可以分为环境执法监督和环境执法问责两个方面。

  1.环境执法监督。环境执法监督有广义和狭义之分,广义的环境执法监督是指国家机关、社会团体、组织和公民个人对环境执法主体及其公务人员的执法行为进行监督的活动。狭义的环境执法监督指享有监督权的国家机关对环境执法主体及其公务人员实施环境执法行为进行监督,并依法追究违法执法机关、组织与公务人员法律责任的活动。根据监督主体及监督对象是否属于同一组织系统可以将监督分为内部监督和外部监督。环境执法的内部监督是环境执法机关系统内白我约束、白我纠错机制,其监督的内容包括:从事环境执法活动的组织或者个人是否具备相应的资格,享有法律、法规、规章授予的行政执法权;做出环境执法行为的事实是否清楚,有无法律依据,适用的法律、法规、规章等是否正确;环境执法行为是否遵循了法定的方式、步骤、顺序等。环境执法的内部监督的上下级环境执法机关问存在隶属关系,能及时有效的制止环境执法的不当行为,是环境执法监督的重要形式。

  环境执法的外部监督主要有权力机关监督、司法机关监督、社会监督。但现实中环境执法的这儿种外部监督的实施效果并不理想。首先,权力监督在环境执法中占据主要最高地位,但由于历史和现实原因,权力机关往往采取是间接监督的方式,不能发挥有效的监督作用。其次是司法监督,即检察机关与审判机关。针对损害公共利益或严重侵犯公民、法人以及其他组织合法权益的具体行政行为,检察机关应有向人民法院提起公诉的权力;而人民法院对环境执法监督,主要是对环境执法机关申请强制执行的具体行政行为进行审查、监督,同时在行政相对人提起的行政诉讼中对环境执法机关的具体行政行为是否合法予以审查并裁判。最后,社会监督主要表现为公众监督和新闻舆论监督。环境执法涉及复杂,波及面较广的环境行政行为,公众参与愿望迫切,往往要求环境执法机关对其实施的环境行为公开化、透明化;而新闻媒体同样发挥着举足轻重的作用,能及时反映人民的意见和要求,揭露环境执法机关的违法失职行为,促使有权机关进行查处和纠正。

  2.环境执法的问责机制。问责机制是推进依法行政的必然要求,是建设法治政府不缺失的部分,权、利、责是法律制约公共权力的一个系统机制,在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中提到的“七项目标”和“六项基本要求”中就有“权力与责任挂钩”、“权责统一”、“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。环境执法机关享有一定的行政执法权,但权责是相互统一,权力的大小意味着责任的重轻。环境执法机关应积极履行其保护环境的职责,对其不积极履责,或者履责不到位的情况,须通过问责机制对境执法机关及其工作人员进行督促和威慑。结合上述监督的模式,问责可以分为立法机关问责、司法机关问责、行政机关问责和社会公众问责。立法机关问责可以通过设立专门委员会、专项调查组等对环境执法机关的环境责任履责情况进行监督、协调和调查的同时,采取间接手段对环境执法机关的工作报告听取和审议,进行必要的询问和质询,对不履责的有关人员进行罢免和撤职。司法机关问责主要是通过诉讼程序对环境执法机关的作为和不作为提起诉讼,由法院对相关责任机关及其责任人员追究责任。行政机关问责是对主要责任人员依据法作出行政处分。社会公众问责则是公众通过媒体、行政复议、申诉以及诉讼等多途径来表达诉求,对相关责任人员进行问责。

  (三)环境执法保障机制

  环境执法保障主要由制度、物质和队伍三个方面构成。

  1.环境执法的制度保障。首先应填补立法空白,目前我国有关白然保护区立法、化学品管理、土壤污染防治法等法律法规尚待制定。其次要加强法律规范的可操作性。在法律、行政法规可操作性不强时,需要通过部门规章、地方性法规和规章来细化操作。此外,还要结合我国幅员辽阔,东西跨度大,南北差异大,不同地区的环境资源以及出现的环境问题的特殊性,在立法考虑地理环境的差异,避免立法资源的浪费。

  2.环境执法的物质保障。必要的物质保障是保证环境执法权能有效运作的前提和实现环境执法效能的强力后盾。“国家机构、官史、军队、警察、法庭的数量、质量等是体现权力强弱的客观指标,没有相应的财富做保障,法律赋予国家多少权力都是没有意义的。”目前环境执法资金较为紧张,除少量的财政补助外,主要依靠环境执法机关白主创收。但随着对执法工作的法制化和规范化,执法成本越来越高,特别是基层的环境执法机关经费无法满足必需的执法设备。因此,有必要加强环境执法的财政投入,改善环境执法装备,提高装备的科技含量,以适应环境执法对科学技术的依赖性。此外,还应扩大环境执法资金的来源,在征收环境管理费、环境许可或颁发营业执照的费用、罚款收入的同时,开征环境资源税等税种,并引入市场机制,在保护环境的同时扩大环境执法的资金的来源。

  3.环境执法的队伍保障。无论环境执法制度如何的完善,设施如何的完备,终需人来完成,因而环境执法的队伍必须得到充足的保障。环境执法队伍保障主要包括以下儿方面:第一,人员数量要有一定的保障。环境执法工作复杂、面广,没有足够的人员是无法完成环境执法工作的。第二,注重队伍的结构。环境执法在人员配备方面与其他行政执法会有所差异,既需要法律人才,还需要技术人才。第三,加强环境执法人员培训。执法人员对专业知识的深度和广度不断面临挑战,需要在工作过程中加强在职培训,保证环境执法人员的专业素质和道德素养等。

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