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构建我国环境公益诉讼生态修复机制--专访全国人大代表、云南省高级人民法院院长张学群

作者:2016-08-17 16:16文章来源:未知

  人民法治:张院长您好!您在今年的两会上,大力呼吁要开展好环境公益诉讼,构建我国的生态修复机制,作为法院院长,您为何如此关注环境司法保护问题?

  张学群:党的十八大首次将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局,十八届三中、四中、五中全会都对生态文明建设做出了重要部署。党中央、国务院已经把我国生态环境的保护与治理提到了前所未有的高度。面对新的形势和任务,人民法院肩负的为生态文明建设提供有力司法保障的历史使命更加重大。2013年1月1日施行的《民事诉讼法》明确规定了环境公益诉讼制度。随着我国环境公益诉讼制度的不断完善,人民法院受理的环境公益诉讼案件将逐渐增多。为了开展好环境公益诉讼,修复受到损害的生态环境,我们必须建立环境公益诉讼生态修复机制,将环境公益诉讼和生态修复衔接起来,并将赔偿款或修复费及时有效地用于生态修复。因此,我们建议由最高人民法院、财政部、环保部共同做好顶层设计,自上而下推进我国环境公益诉讼生态修复机制的建设。

  人民法治:云南是一个环境非常优美的地方,这也得益于云南在环境司法保护方面的努力。在司法实践中,云南法院在开展环境公益诉讼,构建环境公益诉讼生态修复机制方面,开展了哪些工作?

  张学群:人民法院审理环境公益诉讼必然面临着判决侵权人承担的赔偿款或环境修复费向谁支付、怎样使用赔偿款或环境修复费修复受到污染破坏的生态环境等问题。云南法院通过探索,走出了一条符合环境公益诉讼特征、可供借鉴的环境公益诉讼生态修复之路。2010年,为了支持昆明中院开展环境公益诉讼,昆明市政府出台了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),建立了独立的“昆明市环境公益诉讼救济专项资金账户”,确定了“救济专项资金账户”的管理人,统一管理使用专项资金,并通过市场运作的方式使用赔偿款,修复生态环境。昆明市构建的环境公益诉讼生态修复机制主要有以下特点:

  一是对专项救济资金做了界定。《暂行办法》规定,环境公益诉讼救济专项资金是指市人民政府建立的对提起环境公益诉讼涉及的调查取证、鉴定评估、诉讼费用、环境恢复和执行救济等合理费用进行救济的专项资金。

  二是建立了独立的“专项资金账户”,指定了资金管理人。《暂行办法》在昆明市财政局建立了独立的昆明市环境公益诉讼“专项资金账户”,接收法院审理环境公益诉讼案件的赔偿款,实行专款专用,并指定了昆明市环境保护局为“专项资金账户”的管理人,统一管理使用专项资金。

  三是规定了救济资金的来源。《暂行办法》规定,专项救济资金的来源为:1.财政拨款;2.人民法院判决无特定受益人的环境损害赔偿金;3.侵害环境案件中的刑事被告人自愿捐赠的资金;4.存款利息。

  四是规定了专项救济资金的救济对象。《暂行办法》规定,专项救济资金的救济对象为:1.提起环境公益诉讼的单位、社会组织;2.经人民法院判决赔偿修复治理费用的受到污染损害的环境;3.无财产可供执行的环境侵权案件的受害人。

  五是规定了申请救济资金的限额。《暂行办法》规定,申请救济资金的限额为:1.环境公益诉讼案件救济资金的申请额度在鉴定费、调查取证费等实际支出的限额内确定,但每案不超过20万元;2.环境侵权案件执行救济资金的申请额度根据实际情况给予一次性救助,但每案每人不超过2万元;3.修复因涉及环境公益诉讼案件遭到破坏的环境所需费用,以人民法院生效判决并执行到位的赔偿金额为限。

  同时,《暂行办法》还对救济资金的申请程序、审核使用、审计监督等问题做了规定。

  近年来,通过环境公益诉讼、环境犯罪被告人自愿交纳等途径,昆明市“环境公益诉讼救济专项资金账户”共获得600余万元的修复基金,现已拨付近500万元用于生态修复。云南法院通过开展环境公益诉讼,监督“专项资金”管理人使用公益诉讼赔偿款修复受损生态环境,取得了良好的法律效果、社会效果和生态效果。

  人民法治:这些年,云南法院在环境司法保护方面取得的成绩是有目共睹的,可以称为“云南经验”,您认为在全国范围内推广“云南经验”,还需要在哪些方面进一步进行机制探索?

  张学群:随着我国环境公益诉讼制度的不断完善,全国人大授权13个省的检察机关探索提起公益诉讼,中央出台了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》,选择部分省份开展生态环境损害赔偿制度改革试点。这些改革措施的出台,必然会推动我国环境公益诉讼的迅猛发展。因此,建立我国环境公益诉讼生态修复机制就显得更加必要和紧迫。下一步,需要在以下几个方面进行探索。

  第一,在省级层面建立“环境公益诉讼专项资金账户”。最高人民法院在第一次全国法院环境资源审判工作会议上提出,在环境资源诉讼领域要探索建立跨行政区划的集中管辖机制。最高人民法院在《人民法院“四五”改革纲要》中明确要将铁路法院改造为跨行政区划法院,主要审理跨行政区划、环境资源保护等案件。由此可见,从长远来看,环境资源案件特别是环境公益诉讼案件实行跨行政区划管辖是必然趋势。因此,在省内建立统一的、独立的“环境公益诉讼专项资金账户”,统一接收省级辖区内人民法院审理环境公益诉讼案件判决的赔偿金或环境修复费,并由专项资金账户管理人用获得的赔偿金或环境修复费修复受到污染破坏的生态环境,势在必行。

  第二,规范环境公益诉讼专项资金的来源、管理、使用。保障环境公益诉讼及生态修复的顺利开展,必须有“专项资金”的支持。其来源应当包括:1.省级人民政府的财政拨款。原告提起环境公益诉讼所支出的诉讼成本、奖励费用等都应当由“专项资金”承担。政府掌握和支配地方税收、财政资源,是保护生态环境,维护社会公共利益的第一责任人,因此由省级人民政府每年向“专项资金账户”拨付一定资金,用于开展环境公益诉讼,正是取之于民用之于民,既有合理性也有必要性;2.环境公益诉讼中侵权人承担的赔偿款或修复费。人民法院审理环境公益诉讼案件判决或者调解确定的侵权人应当承担的赔偿款或修复费,通过侵权人自愿履行或者法院强制执行进入“专项资金账户”;3.捐赠款。环境公益诉讼是一项公益事业,“专项资金账户”可以接受社会各界的捐赠;4.资金存款利息;5.其他来源。建立“专项资金”管理人对专项资金的管理、使用制度。管理人根据修复生态环境的需要,可以向人民法院申请使用救济专项资金,经人民法院审核同意后,管理人可以采取招投标、协议等市场运作方式选定市场主体,使用救济专项资金修复生态环境。

  第三,建设“替代性修复”和“异地补植”的环境公益诉讼林。环境公益诉讼与生态修复一般具有对应性,通过环境公益诉讼获得的赔偿款或环境修复费应当用于特定受损环境资源的修复,特定受损环境资源无法修复的,则应该采取“替代性修复”的措施,将所获得的赔偿款用于治理、修复其他环境因素,或采取“异地补植”等方式,将所获得的赔偿款用于异地补植林木,以实现环境公益诉讼的根本目的,保持生态环境的总量平衡。因此,建议政府在水源保护地或生态环境较为脆弱的地方开辟“环境公益诉讼林”,作为环境“替代性修复”和“异地补植”的基地,同时,也是宣传环境保护的教育警示基地。

  第四,健全对环境公益诉讼原告的奖励措施。根据我国《环境保护法》的规定,社会组织提起环境公益诉讼,体现的是“我为人人”精神,目的是为了维护社会环境、公共利益,诉讼所获得的赔偿款并不归社会组织所有,相反社会组织为此还需支付诉讼费、鉴定费、调查取证费、律师费、差旅费等相关费用,如果这些费用都由社会组织自己承担,则不仅有失公平,还会因为诉讼成本较大阻碍其提起环境公益诉讼。因此,社会组织因提起环境公益诉讼产生的上述诉讼费用理应由败诉的侵权人承担,如果社会组织败诉,上述相关费用应当由“环境公益诉讼救济专项资金”支付。同时,应当由“环境公益诉讼救济专项资金”给予胜诉社会组织一定比例的奖金,用于奖励社会组织为维护社会环境公共利益所付出的努力,也以此激励社会组织提起环境公益诉讼的积极性。

  第五,加强对环境公益诉讼专项资金的审计监督。管理人对环境公益诉讼专项资金的使用,涉及社会公共利益,应当接受社会的监督。因此,应当建立审计制度,加强对环境公益诉讼专项资金的审计监督。审计机关可以采取“一案一审”和年度审计的方式,对管理人使用专项资金的情况进行审计,确保专项资金的使用符合相关规定。

  第六,完善对滥用环境公益诉讼专项资金的责任追究。“环境公益诉讼救济专项资金”的性质属于公款性质,专项资金的使用必须符合相关规定,管理人不得滥用权力,违规使用,更不得贪污、挪用,构成犯罪的应依法追究刑事责任。

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