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美国所谓的“公平贸易”政策及中国对策

作者:2018-11-27 01:01文章来源:未知

  摘    要: 美国近来以“公平贸易”政策为由, 频繁对他国所谓“不公平贸易行为”实施单边贸易保护措施, 与多个经济体产生贸易摩擦。中美贸易关系最为紧张, 双边就知识产权保护等关键议题分歧巨大, 未达成任何制度性协定, 同时两国在高端制造业和贸易新领域竞争日益激烈。301、201、232、337等条款作为美国贸易政策工具由来已久, 是美国维护自身贸易霸主地位的有力武器。因此中国缩减贸易顺差并不能解决中美贸易摩擦, 而应坚持多边贸易机制, 维护自身系统性利益;扩大开放, 建立合作制度;提升贸易政策合规性, 为“中国制造2025”铺路。

  关键词: 美国“公平贸易”政策; 贸易政策工具; 保护主义; 世界贸易组织;

美国所谓的“公平贸易”政策及中国对策

  Abstract: The US recently imposes a range of unilateral trade protection measures to hit “unfair”practices of trade partners on the pretext of implementing the US “Fair Trade”policies. These measures caused America a lot of disputes with many economies. China and the U.S. are in grave tension particularly, since the two sides have huge differences over key topics such as intellectual property protection, and no economic agreement has been reached. Simultaneously, they compete with each other increasingly fiercely in hi-tech industrial sectors and new trade areas. In the historical perspective, Section 301, 201, 232, and 337 as trade policy instruments, are of significance to maintain the advanced position for the U.S. as a hegemony. Therefore, reducing the Chinese surplus with the US cannot alleviate the tension. Instead, China should insist on a multilateral mechanism to maintain its institutional interests, deepen economic opening-up to establish institutions of cooperation, and promote trade policy compliance to develop the industrial policy“Made in China 2025”.

  Keyword: “fair trade” policy; trade policy instruments; protectionism; WTO;

  美国《2018总统贸易政策议程》 (以下简称《议程》) 强调了“公平贸易”政策, 着力打击“不公平贸易行为”。特朗普政府由此采取的一系列贸易措施, 使全球贸易关系一时剑拔弩张。美中作为全球经济体量前两位的大国, 双边经贸关系若失控将引发中美其他领域的冲突, 影响当前世界经济格局。目前中美贸易关系处于随时可爆发贸易战的恶劣局面即是美国追求所谓的“公平贸易”政策的结果。

  一、美国“公平贸易”概念、理论及政策

  1.1、美国“公平贸易”概念及理论

  “公平贸易”是一个容易引起争议的抽象概念。 (1) 美国贸易法律与实践语境下的“公平贸易”具有特定的含义。第二次世界大战后, 美国认识到大萧条通常与各国竞相提高关税、以邻为壑的政策相联系。 (2) 美国当时在贸易领域具有明显的相对优势, 因而主导建立了自由贸易体系, 为开拓外国市场、扩张自身经济创造条件;与此同时美国致力于资本和技术密集型产业, 并逐步外移传统制造业, 造成美国国内对消费品的总需求大于总供给。此外, 美国为弥补其国内生产不足, 利用美元独有的国际“硬通货”地位扩大进口, 这一切导致了美国的贸易逆差不断攀升。另一方面, 美国又将贸易逆差看成是由于他国的“不公平贸易措施”所致, 美国现今对101个经济体存在贸易逆差, 而美国将这一局面归咎为他国的“不公平贸易行为”。相比于自由贸易政策, “公平贸易”政策更适于竞选活动或集会拉票, 利于加固选票基础。当美国面临的竞争压力增大时, 就会指责他国存在“不公平贸易行为”, 试图转移压力。 (1) 在这种情况下, 美国就会不断以“公平贸易”为由, 完善贸易保护措施, 试图缩减贸易逆差。在这里, “公平贸易”政策就是自由贸易与贸易保护之间的动态平衡, 可见“公平贸易”实际上就是美国实施贸易保护的武器。

  在美国的话语体系当中, 如果其他国家的开放水平低于美国的开放水平, 自由贸易就被认为是“不公平”的。换言之, “公平贸易”在这里意味着要求在开放水平方面实现对等。当然, 从有利于减少贸易壁垒的角度讲, 这里关于“公平贸易”的要求值得称道;但如果因为他国不屈服于美国的要求, 就对他国关闭美国市场, 这有违自由贸易原则。从理论上讲, 即便没有获得对等, 美国仍然会从单方面的开放中获益;如果在他国开放市场的同时, 美国也打开自己的市场, 一般来说美国会得到双重红利。因此, 如果开放对方市场的要求被拒绝, 美国继续向那些一开始不愿开放的国家展示自由贸易的好处, 或是去游说它们开放, 这才是正确的做法。

  特朗普“公平贸易”论有一种假定, 即与美国竞争的国外生产商应该承担同样的劳动成本;如果在同一个行业, 不同国家如与美国的劳动成本不一样, 而美国的劳动成本更大, 那么就不是“公平贸易”。这个观点完全有违经济学中的“比较优势”经典理论, 就工资水平而言, 应依据当地的情况而定。因此, 当美国因他国不屈服于美国关于他国应提供对等开放程度的要求而限制该国对美的出口甚至关闭美国市场时, 当美国要求其他国家向美国的劳工标准看齐时, 美国其实就是在采取进口保护主义。

  在法律和制度层面, 美国《1930年关税法》规定的反倾销反补贴调查及337条款也赋予美国对他国“不公平贸易行为”采取保护措施的权利。美国《1974年贸易法》又进一步赋予了总统在贸易政策方面的权力。 (2)

  由此可见, 第一, 关于“公平贸易”美国有一套自己的话语体系, 并拥有一套完整的以“公平贸易”为借口的贸易保护制度, 其对世界经济的影响是长期的。第二, 美国基于所谓的“公平贸易”原则而采取的措施, 不但具有保护主义的色彩, 而且往往以单边贸易措施的形式出现。美国以“公平贸易”或“公平的竞争环境”名义的诉求, 就是寻求对贸易强国国内产业的保护或通过对贸易弱国施加压力获得弱国的市场准入, 其形式往往是单边贸易措施。 (3)

  “公平贸易”政策对市场规律的违背, 侵蚀了自由贸易制度。自由贸易使世界各国削减关税和非关税壁垒、开放市场, 快速融入全球经济体系, 促进本国经济发展, 又可以产生“溢出效应”, 有利于不同国家间的交流与合作, 间接促进了世界和平。世界贸易组织 (以下简称世贸组织) 集合了贸易自由化的努力, 以成员间互惠、消除歧视性待遇的方式发挥市场的力量。 (4) 与这种方法不同, 一国寻求部门间或部门内的互惠会让其他国家在政治上难以接受, 从而导致贸易对抗退化为惩罚性关税, 从而引起报复性关税。 (1) 总之, “公平贸易”不利于促成全球贸易体系, 不能构成其复杂经济政策的设计、谈判和执行的基础。 (2)

  违反市场原理的经济政策通常会招致不理想的后果。“公平贸易”政策为美国采取贸易救济措施提供了法律支持。贸易救济本质是政府干预经济的一种形式, 是解决市场失灵的手段, 但“公平”这一概念的描述和特征从一开始就含糊不清, 因此美国可以进行限制性的、对外国供应商不利的解释。 (3) 美国进攻性地打开外国市场的政策是建立在要求对等开放的假定下, 通常会导致弱势的贸易方很可能会将同其他经济体的贸易转移给美国, 减少从更有效率的供应商的进口来满足美国出口需求, 这破坏了自由开放的市场, 影响了市场的效率。

  1.2、特朗普政府“公平贸易”政策的表现和特征

  (1) “美国优先”的国内政策

  “公平贸易”政策的本质是“美国优先”, 即美国利益至上。《议程》提出了“美国优先”的政策, 强调美国经历着其他国家“不公平贸易行为”的威胁, 因此美国贸易政策需适应国家利益及安全战略的要求, 在现行的贸易协定下, 推行美国贸易法和美国权利, 将其作为主张“公平贸易”的依据。

  在这方面, “美国优先”的贸易政策体现为一系列接踵而至的贸易保护措施。美国商务部依据1962年《贸易扩展法》第232条款于2017年4月分别对进口钢铁和铝产品启动“232调查”;美国国际贸易法委员会依据《1974年贸易法》第201条款于5月对全球光伏电池及组件发起保障措施调查 (“201调查”) ;美国贸易代表办公室分别依据《1974年贸易法》第301条款于8月就中国政府有关技术转让、知识产权及创新的政策措施发起“301调查”;2018年5月美国以国家安全为由对进口汽车及零配件发起“232调查”。中国作为美国最大的贸易伙伴和最大的贸易逆差来源国, 被美国视为“侵蚀美国安全与繁荣的挑战者”, 成为美国贸易保护措施的主要实施对象。

  (2) 弱化多边贸易机制

  在美国2017年12月发布的《国家安全战略报告》中, 特朗普政府指出要塑造和改革世贸组织, 以确保后者提高裁定“不公平贸易行为”的效率和能力。 (4) 《议程》也将改革现行多边贸易制度列为优先地位。 (5)

  正是因为世贸组织对所谓“不公平贸易做法”的无能为力以及对世贸组织改革的不满, 美国试图塑造和改革现行多边贸易机制, 将“公平贸易”政策纳入其中, 从而可以将“市场经济地位”、“国家安全”等因素作为实施贸易保护措施的依据。现任美国贸易代表莱特西泽 (Lighthizer) 甚至公开赞扬关贸总协定 (GATT) 框架下的非约束性争端解决机制的有效性, 认为世贸组织框架下的强制性争端解决机制超越了成员国的授权范围, 需要进行改革。 (6) 也正是基于这点, 在目前争端解决机构 (DSB) 上诉机构三名法官任期已满, 再不及时任命法官争端解决机构则无法有效执行世贸组织规则, 从而影响多边贸易体制的稳定性和可预见性的背景下, 美国依然以世贸组织透明度、上诉机构超期做出判决、上诉机构成员卸任后继续审案为由阻碍法官的甄选, 以此胁迫世贸组织成员方接受美国提出的世贸组织改革方案。

  (3) 强化双边、区域性贸易机制

  特朗普在2018年1月30日发布的国情咨文中提到:美国寻求的贸易关系将是“公平和互惠”的, 并表示将努力解决“坏的贸易协议”、谈判“好的”和“公平的”新协议。 (1) 在对世贸组织多边贸易机制不满的情况下, 特朗普治下的美国转而通过“双边谈判”模式, 利用其强势地位, 充分发挥优势, 制定更加利己的规则, 并实现美国利益最大化。特朗普在《议程》中强调为了更好谈判出“公平平衡”的贸易协定, 要重新谈判北美自贸协定、韩美自由贸易协定、建立美英贸易投资工作组, 开放对印度洋—太平洋地区、非洲地区签订双边贸易协定的潜在可能。 (2)

  对于北美自由贸易协定 (NAFTA) 的修订, 美国寻求建议性而非强制性的争端解决机制, 并要求在其中设立“日落条款”, 即在满五年后, 除非三国一致同意更新该协定, 协定将自动终止生效。 (3) 若不能重新谈判, 美国将依据北美自由贸易协定第2205条退出该协定。 (4) 面对美韩贸易的巨大逆差逐年增长, 特朗普对韩国没有严格遵守协定中关于劳工、竞争、关税、医疗器材等承诺表示担忧, (5) 并要求重谈美韩自贸协定 (KORUS) , 以达成更加“公平”的贸易协定。

  从以上美国“公平贸易”政策的具体表现来看, 特朗普“公平贸易”政策有三个特征:一是强调“美国利益优先”或“美国第一”;二是强化国内贸易法实施, 利用自身优势进一步打开外国市场;三是弱化多边贸易体制, 通过双边谈判寻求美国利益。可以看出特朗普的“公平贸易”政策是以美国优先为前提, 单边主义为手段, 保护主义为目的。

  二、“公平贸易”政策的后果

  2.1、贸易保护主义的盛行

  特朗普贸易政策团队认为, 当进口额大于出口额时, 贸易会减少一国的经济总量, 而减少贸易赤字能够增加经济总量。 (6) 在现行自由贸易制度下, 美国面临的贸易逆差不断加大, 美国的经济优势相对减弱, 因而特朗普在“公平贸易”政策中确立了“美国优先”的前提, 并通过301、201条款等“公平贸易”政策工具, 不断提升美国的贸易保护措施, 保存美国的相对优势。但不论特朗普能否连任总统, 美国的贸易保护政策将会是长期的。《1974年贸易法》的通过说明美国党派之间就贸易政策的分歧正在变得模糊。总体而言, 美国的民主党与劳工团体联系紧密, 难以支持开放的贸易政策;共和党对降低关税壁垒、确保互惠的市场准入仍怀顾虑。 (7) 严重的贸易逆差成为美国政府不得不面对的棘手难题, 贸易政策工具再次成为美国首选方式, 从而驱使竞争对手屈服。

  作为“公平贸易”政策工具, 301条款主要针对国际收支盈余的国家实施严厉的制裁, 其依据是自身法律体系而非国际贸易规则。 (8) 232条款、201条款与301条款法律功能虽然不同, 却有异曲同工的目的。从功能来看, 301条款能够扩大他国市场, 保证美国产品的进入, 232条款和201条款则充分保护美国国内产业及国内市场的安全, 使其免受外国进口产品的强劲竞争。这些贸易政策工具的共同目的是减少美国贸易逆差, 是对特定国内产业的保护以及对特定贸易伙伴的歧视, 从而维护美国优先的经济、安全利益。美国优先的“公平贸易”政策表现为美国以国家安全等事由规避其世贸组织下的义务, 通过加征关税的方式保护国内市场, 实质就是贸易保护主义。

  美国利用反倾销和反补贴税等贸易保护措施防御竞争对手的用意是显而易见的。贸易保护措施的不当使用体现出美国对外国企业贸易“公平性”的评价偏见。美国意图通过控诉使成功的竞争者卷入国家司法程序的漩涡中进行昂贵的辩护行动, 而这样的国家程序不是公正和公平的典范。反倾销、反补贴税显然被作为战术工具来使国外竞争对手屈服。合法的低层次机制被蓄意滥用, 为不合法的贸易保护使用行政保护的高层次机制铺平道路。在美国, 通过不公平贸易诉状的分类, 某一产业通常成功得到美国政府的保护。

  美国是全球最大的经济体, 其不断升级的贸易保护措施引发了全球贸易战的风险。美国这一行为直接影响了中国、欧盟、日本和加拿大等国的自由贸易, 也导致了这些国家采取相应的关税措施作为反制。对于贸易保护主义的危害, 国际社会具有普遍的共识。欧洲央行的经济学家称, 全球关税的变化可能导致全球贸易收缩至多3%, 全球经济增长率将下降至多1%。拉加德抨击特朗普政府对美国与中国双边贸易逆差的关注, 她认为“特朗普政府应该更加密切地关注美国国内经济, 以改善其总体贸易赤字, 各国政府必须远离任何形式的保护主义。历史表明, 实施进口限制措施会损及所有人, 尤其是较贫穷的消费者。”

  2.2、单边贸易措施的滥用

  随着全球化步伐的加深, 美国作为超级大国不但没有强化全球合作的制度框架, 反而倒行逆施, 呈现单边主义姿态, 使国际制度步履蹒跚, 国际公共产品供给不足。 (1) 在世贸组织建立之前, 美国往往使用或威胁使用单边工具 (如301条款) 来执行关贸总协定 (GATT) 争端解决裁决, 世贸组织争端解决机制的建立缓解了美国单边主义带来的恐惧。 (2) 然而世贸组织的成立及其争端解决机制的运行, 仍不能排除贸易强国诉诸单边贸易措施的可能性。缺乏对单边贸易措施的强有力的、一致的反对态度也使得司法干预主义者得以对争端解决规则作出有违法律的解释。 (3)

  “公平贸易”政策自产生以来强调打击其他国家的“不公平贸易行为”, 推行美国贸易法和美国权利, 这在一定程度上体现了美国对“不公平”认知方面的单方意志。而为打击“不公平贸易行为”, 美国法律制度为美国采取单边贸易措施预留了空间, 这使得美国能够通过单边贸易措施来实施“公平贸易”政策, 也导致了在推行“公平贸易”政策的名义下单边贸易措施被滥用。世贸组织之父杰克逊教授曾表示:“世贸组织和乌拉圭回合订立的各项条约并不会自行贯彻于美国法律中, 因而它们不会自动变成美国法律的一部分。通常需经美国国会正式立法, 美国才须履行各国际义务或执行专家组报告所作结论。美国若认为问题重要, 以致作出违反其国际义务的行为, 依据美国宪法体制, 美国政府仍享有做出如此行为的权力。” (4) 可以看出, 美国在主导建立世贸组织这一全球性贸易制度后, 仍有权不受多边主义约束, 继续推行其单边主义的政策和法律。 (5)

  世贸组织是多边贸易的重要支柱, 争端解决机构 (DSB) 作为世贸组织最重要的功能, 被誉为“王冠上的明珠”, (6) 但目前正面临停摆的危机。为摆脱多边贸易规则的束缚, 特朗普政府改变了美国一度支持“强约束性”贸易规则的立场, 力图寻求弱化多边争端解决机制。单边利用贸易政策工具是美国保障本国市场、打开他国市场的一贯做法, 旨在维护美国国家经济利益, 是贸易保护主义行为。

  事实上, 美国能够依据国内法律向美国国际贸易法院 (USCIT) 对他国提起诉讼, 即便被诉国并未违反任何国际贸易协定。 (1) 因此即使中国的贸易行为不违反多边国际规则, 美国依然有权依据国内法就其认为不公平的行为采取单边贸易措施, 以此促进国际谈判磋商以及国际规则的解释和制定。 (2) 这就是直接造成美国滥用单边贸易措施的原因。

  2.3、多边贸易规则的边缘化风险

  “公平贸易”政策工具存在架空多边贸易规则的隐患。美国商务部依据1962年《贸易扩展法》第232条款, 以国家安全为由对进口钢铁和铝产品加征关税。但美国国防工业需要的钢铁仅占其国内消费量的3%, 美国国内钢铁产量占其国内消费量的84%, 尽管美国商务部认为产能过剩也是影响国家安全的因素, 但该行为实质上构成保障措施。美国这一做法违反了构成保障措施的要件以及程序要求。此外, 美国暂时或永久豁免了进口量接近70%的成员, 选择性征收额外进口关税违反了最惠国待遇。《议程》指出《1974年贸易法》第201条款旨在实施贸易救济, 让美国人民获得公平交易。2018年1月, 在违反世贸组织规定的条件下, 特朗普宣布对大型洗衣机和光伏产品采取保障措施美国贸易代表办公室依据《1974年贸易法》第301条款对华发起调查, 在缺乏直接证据的情况下认定中国政府有关技术转让、知识产权及创新的法律和政策对美国商业经营造成了不合理或歧视性限制, 并发布拟加征关税清单。该行为违反了世贸组织最惠国待遇以及关税约束等基本规则, 也违反了美国做出的承诺。

  可以看出, “公平贸易”政策工具已成为美国绕开多边国际规则, 推行保护主义政策的有力手段, 而这正是由“公平贸易”政策下的美国贸易法不断侵蚀自由贸易制度造成的。“公平贸易”政策将改革现行多边贸易制度列为优先地位, 旨在重塑现行多边贸易规则。在推行“公平贸易”政策的进程中, 美国愈发倾向使用单边贸易措施解决当前国际贸易问题。正如《议程》所指出, 多边机制解决贸易争端有其好处, 但这些机制产生的义务应是美国人民同意的, 否则不具有强制性, 因而贸易政策应强势扞卫国家主权。 (3) 有观点认为国际法限制了主权国家的管理能力, (4) 为保护国家利益而违反国际法是合理的。 (5) 特朗普政府在违反世贸组织规则及美国所做出的承诺情况下肆意推行美国贸易法, 反映出特朗普政府的国际法虚无主义观念。

  然而国际社会不仅存在着“分散”的国家利益, 而且还有着“整体”的共同利益和基本价值。国际法的合法性不仅仅来自国家同意, 也不仅仅来自其惩罚机制, 也是缘于它包含不容置辩的规范和强制法原则, 不容国家对此进行更改。 (6) 国家主权的涵义从来不是绝对的, 它植根于规制主权国家利益或国际社会整体利益的国际法律秩序。 (7)

  三、“公平贸易”政策和中美经贸关系

  3.1、服务于遏制中国的“公平贸易”政策

  世界政治形成了多极化的格局, 经济与科技领先的国家通常才能在国际社会占据优势地位。国际贸易作为国家经济发展和科技进步的助推器, 与一国的政治、经济策略紧密相连。因此, 国际贸易政策正逐渐取代“国际权力政治”成为协调和控制国家间利益关系的主要方式, 并极大推动了各国外交形势的创新与发展, 经济外交的地位和作用明显上升。为向世界输出美国的民主和价值观, 美国贸易政策还将劳工标准、环境、健康、安全、人权等问题不断从双边、区域和多边层面纳入到现代贸易政策。贸易安排成为美国等发达国家实现政治目标的惯用方法。 (1)

  自美国成为全球贸易规则的主要制定者, 美国有了依照自身的蓝图重塑世界的需求, 对“公平”的使用成为美国实现需求的重要特征。 (2) 中国在政治、经济及军事方面与日俱增的影响力使美国感到自身在亚洲乃至全球的霸主地位开始遭受挑战, “重返亚太”战略就有遏制中国地区影响力的考虑。 (3) 同样, “公平贸易”政策不仅是美国国内市场保护和扩大出口的安排, 也成为美国国家安全战略的重要组成部分。新中国成立之初, 美国对华单边实施了经济封锁, 试图重创新中国脆弱的经济;冷战期间, 美国出于国家安全考虑放宽了对华贸易限制, 但随着苏联解体, 中美贸易关系随两国关系的转冷而产生摩擦。21世纪的中美关系在相互依存中也有竞争。由于在纺织、钢铁等领域的贸易优势不断缩减, 美国多次对中国等新兴工业国家实施反倾销反补贴调查以限制其贸易优势。

  《议程》列国家安全为五大政策支柱之首, 强调美国贸易政策将采取一切可采取的工具保护美国主权和经济实力, 通过影响力打开外国市场, 获得有效的全球市场和更加公平的劳工待遇。而美国兑现的正是采取贸易保护措施来维护国内市场, 通过“公平贸易”政策工具打开海外市场, 从而维持美国相对他国的实力优势, 来实现美国定义的国家安全。这也说明了为什么美国在与中国产业竞争中频频产生贸易摩擦, 在贸易规则制定层面上同中国展开零和博弈。

  3.2、产业竞争与贸易摩擦

  中国入世之初, 产业结构以低端制造加工为主, 填补了美国国内的低端市场, 与美国高端制造业形成互利互补的关系。随中国产业结构调整升级, 美国高端产业面临中国越来越多的挑战。美国愈发频繁指责“希望中国入世后能改变国家主导经济制度, 完成市场经济的转型, 从而达到世贸组织确立的非歧视、市场准入、互惠、公平及透明原则。中国至今未能履行入世承诺, 世贸组织规则却无法有效限制其扭曲市场行为” (4) , 认为美国采取的贸易保护措施是由中国“不公平贸易行为”引起的。

  而事实上, 在中国入世前, 美国就已经存在贸易保护措施, 维护国家利益。早在上世纪80年代, 就有观察家总结, 在美国以“不公平贸易”提出的诉讼中, 大量案件都是从贸易保护措施开始, 以协商自愿出口限制结束。 (5) 自愿出口限制及其他出口抑制安排意味着固定数量的限制, 因为这些限制和安排分配法令许可的贸易量, 其保护程度通常是不透明的, 必然偏离基于最惠国待遇的贸易保护, 转而歧视性的对待其他贸易伙伴。 (6) 美国促使他国达成的自愿出口限制并非维护多边贸易机制下的公平贸易, 而是保护美国自身贸易利益。

  回顾美国同日本及欧盟的贸易争端可以看出, 美国采取贸易保护措施的原因不仅仅是“不公平贸易”导致的贸易逆差, 更是源自于产业竞争。上世纪美日竞争中, 日本作为重要制造业竞争者实力与日俱增, 而美国在世界收入和贸易上的地位下降。日本的崛起给特定工业调整带来了新问题, 甚至引起了对去工业化和给个人福利造成消极影响的普遍担忧。“衰落的巨人”综合症使美国难以接受新兴贸易国家的成功, 并认为这些成功应归于“不公平贸易活动”和“不合规”的产业政策。即便日本消除贸易顺差, 仍会招致贸易保护主义的讨伐。 (1) 美国出于自身利益, 在条约中设置了模糊条款 (如反倾销措施的定义以及国家安全的考量) 和例外条款来遏制他国产业发展。 (2)

  美国对华贸易逆差主要来自于全球生产共享过程驱动的结构性逆差, (3) 对华高新技术出口限制也是重要来源, 因此中国缩减贸易顺差无法解决中美贸易摩擦。《议程》如同历史重演, 指出“中国的法律、政策以及做法旨在强取美国及外国的技术和知识产权, 这是中国成为多产业领导者的关键战略, ‘中国制造2025’计划就是充分体现。”

  “中国制造2025”计划旨在实现中国从制造业大国向制造业强国转变, 对目前的工业制造业进行产能升级, 涉及制造业创新中心建设工程、智能制造工程、工业强基工程、绿色制造工程和高端装备创新工程五大工程, 以及新一代信息技术产业、信息通信设备、节能与新能源汽车、海洋工程装备及高技术船舶和航空航天装备等十大领域。2018年6月15日, 美国公布对中国商品加征关税清单, 于7月6日对500亿美元从中国进口的商品加征25%的关税, 所涉及领域基本上是航空航天、信息和通信技术产业。9月24日起美国政府进一步对华2 000亿美元输美产品加征10%的关税。加征关税规模与该领域来自中国进口总额中的占比显示, 中国对美出口规模最大的9类商品中, 有8类商品的征税占比未超过70%。其中进口第一大类“机电、音像设备及其零附件”征税占比是47.6%;“纺织原料及纺织制品”、“鞋帽伞等;已加工的羽毛及其制品”等征税占比低于10%。而“中国制造2025”涉及的“车辆、航空器、船舶及运输设备”的征税规模占比高达94.6%。

  可见, 美国执行对华出口高科技产品管制政策, 包括信息技术通讯产品、航空航天产品和生物科技产品等对华出口显着低于其他国家, 尽管中国高速的发展对高科技产品的需求不断增大。显然中国高端制造业的长足发展以及国力的崛起才是美国掀起对华贸易保护主义浪潮的根源。如莱特西泽所说:“如果中国主导世界, 则对美国不利。” (4)

  3.3、规则层面的零和博弈

  有观点认为, 全球化下的竞争是零和游戏, 有赢家就必有输家, 全球化注定会带来经济利益分配不均、国家主权减损、环境恶化、劳工待遇降低等问题。 (5) 因此出现了全球范围内贸易保护措施滥用、全球多边贸易机制停滞以及民族主义情绪膨胀。尽管国际经济合作能够促进全球经济的发展, 但美国更加注重相对利益和对其他国家的相对优势。对于国际经济竞争者, 特朗普认为他们挑战了美国的权力、影响及利益, 侵蚀了美国的安全与繁荣。 (6) “公平贸易”政策带有极强的贸易保护主义色彩和逆全球化倾向, 体现了美国执政者在自由贸易制度下零和博弈的思想认知。

  紧握多边贸易规则制定的话语权能够实现自身在全球贸易中的优势地位, 为遏制他国发展提供合法依据, 因而美国不断试图改变现行的多边贸易规则。如果说目前特朗普政府频繁使用贸易政策工具是对多边贸易规则的破坏, 奥巴马政府“重返亚太”战略则是对多边规则的重塑。奥巴马政府主导的跨太平洋伙伴关系协定 (TPP) 将中国排除在外, 从而意图建立一个将中国边缘化的全球贸易秩序。长期来看, 引领制定多边贸易规则仍会是美国的重要议题, 国有企业、政府对市场的干预、大规模的补贴、强制的技术转让等议题将成为欧美国家阻碍与中国达成制度性安排的巨大托词, 也是美国推行“公平贸易”政策, 打击竞争对手的重要手段, 对自由贸易的发展并无益处。可见不论是发挥破坏或是重塑多边贸易规则的作用, “公平贸易”政策始终都是美国制约他国经济发展的战略工具。

  此外, 美国对来自中国进口产品加征关税的同时, 还尝试在其现有的双边、区域性自贸协定中制定更为严格的原产地规则, 企图使中国在全球价值链中所参与的部分生产环节被替代, 贸易量大幅萎缩, 在国际生产分工体系中被逐步边缘化。

  四、中国的应对

  4.1、坚持多边贸易机制, 维护系统性利益

  世贸组织为贸易的管制提供了争端解决机制, 避免争端方将国际贸易问题政治化, 成员方依法可进行起诉和报复。有证据显示, 世贸组织争端解决机制在运行期间阻止了美国屈服于国内保护主义的政治需求, (1) 以公共产品的方式解决了一些国家利用关税或其他贸易壁垒引起的市场失灵问题。 (2) 显然, 世贸组织是限制美国肆意使用单边贸易保护措施的重要机制, 也是应对法律虚无主义的直接途径。中国需利用世贸组织争端解决机制处理中美贸易摩擦, 依据世贸组织规则对美实施反制。以中国提起的美国“232调查”为例, 不论美国措施在世贸组织下被认定为基于“国家安全”还是“保障措施”, 都为中国明晰世贸组织规则、完善国内法相关规则及日后实践提供了参考。

  目前商务部表示中国依据国际法基本原则对原产于美国的进口产品加征关税。由于世贸组织规则是国际法体系的一部分, 有观点认为国际法基本原则可以在世贸组织框架下得到适用, 这一实践在“美国—汽油”案中得到确立, 因而中国可以依据自卫原则或防止损失扩大原则进行反制。且不论这些国际法基本原则是否会影响《关于争端解决规则与程序的谅解》 (DSU) 第23条的效力, 如果中国所依据的国际法基本原则在世贸组织下得到适用, 同样可能会成为美国对中国加征关税的国际法武器。尽管世贸组织法律体系不存在遵循先例原则, 但实践中争端各方援引先前专家组报告的, 专家组通常会采纳其推理, 因而中国在世贸组织框架下有必要谨慎适用国际法基本原则, 尽可能优先适用世贸组织现有规则。

  针对美国的贸易保护, 中国可以依据世贸组织现有规则来削减美国贸易保护措施所带来的影响。如中国可以利用原产地规则, 通过安排位于其他国家境内的关联企业进行对美出口, 在美国投资建厂, 避免美国征税。目前美国努力通过北美自由贸易协定等实施更为严格的原产地规则以防止转口逃税, 即要求一件产品在北美自贸区内生产价值必须达到一定比例, 这也直接影响了中国对加拿大、墨西哥等国的出口。在维护多边规则的情况下, 中国的自贸协定也可以实施更为严格的原产地规则, 限制美国农产品等商品向中国市场的出口。

  如今世贸组织面临停摆的危机, 中国可以利用其他国际组织和平台来抵制贸易保护主义。二十国集团从应对全球金融危机的论坛演变为促进多边政策领域国际合作的平台, (3) 可以作为中国同其他国家合作促进多边主义发展的途径。

  4.2、扩大对外开放, 增强内部活力, 加强国际合作

  中国通过开放政策走上了经济发展快车道, 成为世界第二大经济体, 对全球经济的影响及贡献日益增大。同时经济全球化使各国经贸联系紧密、依存度提高, 中美不打贸易战的共识正建立于彼此打击将为自身招致沉重代价。这在一定程度反映出扩大开放、加大经贸融合, 能够降低贸易战的风险。

  中国可以此为契机借鉴美国经验, 完善国家安全审查等制度, 在开放市场的同时保障国家安全。美国在金融服务、教育、医疗等服务贸易领域具有相对大的比较优势, 中美服务贸易逆差有继续增大的趋势, 中国降低服务贸易壁垒, 鼓励外资进入中国市场, 能够促进中国实现经济转型升级, 加快价值链提升, 从而可以减少中美贸易分歧, 缓解中美贸易紧张关系。同时充分发挥亚投行等多边开发融资体系的作用, 完善投资担保机制, 鼓励中国企业走出去, 加大对外投资, 缓解受到的出口限制和压力, 在一定程度缩减中国对东道国的贸易顺差。发展“第三方市场合作”模式将中国的优势产能、发达国家的先进技术和广大发展中国家的发展需求有效对接, 为第三国提供高水平、高性价比、更具竞争力的产品和服务, 实现“三方共赢”。

  有研究表明, 国际合作关系有助于国际争端的解决或管控。 (1) 然而二战的惨痛教训让决策者深刻意识到, 在没有国际合作的共同承诺的条件下, 开放贸易只会让各国逃避义务, 而国际合作建立于共同的制度, (2) 缺乏制度性安排给美国政策的反复提供了空间。因此, 中国与欧美国家达成制度性安排是经贸关系稳定发展的保证。近来, 特朗普政府考虑重返跨太平洋伙伴关系协定谈判, 对中国而言, 扩大开放已是不可回避、刻不容缓。对此, 在美国退出跨太平洋伙伴关系协定 (TPP) 、国际服务贸易协定 (TISA) 谈判失去动力之际, 中国可尝试参与其中填补美国留下的真空, 推动形成更为公平的贸易规则。中国也可以积极推动亚太自由贸易协定 (FTAAP) 的签订, 同时加强“一带一路”的制度建设, 促进新的多边贸易规则的形成。

  4.3、提高产业政策合规性

  产业政策无论对于发达国家还是发展中国家都是必要的。因为经济发展是一个资源随着要素积累、比较优势变化, 从现有技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价更高的产业结构的变迁过程。发达经济体的历史经验有力证明政府制定的产业政策在经济持续增长和转型中的关键作用。无论从静态还是动态分析, 在学习型经济中, 市场经济自身并不是有效的。短期的配置效率只能带来缓慢的发展, 而产业政策 (包括对贸易的干预) 永久都是经济政策框架的一部分。 (3)

  6月15日, 美国不顾5月19日中美就双边经贸磋商发表的联合声明, 依据“301调查”结果, 单方宣布对华500亿美元商品加征关税。调查结果指责中国的政策与行为存在“不合理”和“歧视性”, 对美国商业造成了负担和限制。清单上的商品涵盖半导体及芯片、机器人与机械类、导航与自动化、信息与通信技术等行业, 主要属于“中国制造2025”所涉及领域。“中国制造2025”是中国政府实施制造强国第一个十年的行动纲领, 显然中国产业政策已成为中美经贸关系摩擦的一个集中领域。

  考虑到美国对中国产业政策的反应最为敏感, 借鉴美国经验并结合本国国情制定产业政策是中国提升产业政策合规性、减少摩擦的一条路径。有研究显示, 世贸组织成员方若就同一产业采用相同或相似产业政策, 出于对被诉的担心, 即便该产业政策存在违反世贸组织的可能性, 彼此诉诸世贸组织的可能性也不大。虽然美国目前绕开世贸组织单边阻碍中国实施产业政策, 但借鉴美国产业政策将能在一定程度上削减美国贸易政策工具的效用。

  美国作为发达国家代表, 明确或不明确地实施产业政策由来已久。就产业技术政策而言, 美国研发支出就有产业政策的积极介入。美国企业可以通过信贷等方式获得美国政府的支持。此外, 美国还有很多重在优化市场结构和改善美国企业竞争力的产业组织政策、旨在改善经济发展环境和推动经济发展的其它产业政策。

  4.4、支持赞成自由贸易的美国压力集团

  全球价值链是理解中美贸易不平衡的一个关键, 全球化的生产模式使企业的所有国与所在国相分离。例如泰国、越南等国并没有半导体产业, 但对美国就半导体产品存在贸易顺差, 原因在于美国公司将供应链上低增加值环节迁移至这些国家, 如果计算增加值, 美国对这些国家则实现了贸易顺差。全球价值链也是美对华贸易逆差的部分原因。中国作为世界工厂, 出口美国的产品中很大一部分是由外资企业完成的, 即由他国 (包括美国) 在华设立的企业所加工的零部件。如果中美贸易摩擦升级, 与中国产品供应链相连的国家也将受到拖累。因此, 这些合作方不会希望美国采取贸易保护措施。

  贸易摩擦就是经济利益在不同利益集团间的再分配。就美国国内而言, 美国政府利益与资本利益存在不一致性, 不同的利益集团对本国的贸易政策有不同的偏好。中西部农业州是特朗普在总统大选期间的重要票仓, 特朗普政府在采取贸易保护措施前需要评估对美国农业出口的影响。在国际贸易谈判中, 特朗普政府若在制造业上采取强硬立场, 将很难获得其他国家在农产品贸易上做出相应妥协。中国是美国大豆最大的出口市场, 占据美国出口的六成份额, 如果中国对大豆加征关税, 特朗普必然面临美国农业界的巨大压力。美国行政当局很难支配资本流动, 因而中国在一些领域给予特朗普政府回击的同时, 还可以在一些领域扩大开放, 使美国政府利益同资本利益间的矛盾不断激化。

  注释:

  1 “公平贸易”最初源于这样一种情形:由国际贸易所产生的收益中的大部分流向了富国和中等收入国家, 只有小部分流向了贫穷国家的生产者。正是在这种背景下追求国际交易的更大公平性, 以提供更公平的贸易条件及确保那些被边缘化的劳工及生产者的权益的观念和社会运动, 产生了“公平贸易”的概念。公平贸易的支持者认为在贸易中应该向外国供货商支付公平的价格, 比如向原料的生产商支付比市场更高的价格。
  2 [美]贾格迪什·巴格沃蒂着, 王世华译:《贸易保护主义》, 中国人民大学出版社, 2013年版, 第16-17页。
  3 Douglas Irwin, Clashing over Commerce:A History of USTrade Policy, The University of Chicago Press, 2017, p.602.
  4 同 (1) , p.554.
  5 孔庆江:“浅论单边贸易措施的适法性”, 《现代法学》, 2006年第6期, 第25页。
  6 John Jackson, Sovereignty, The WTO and Changing Fundamentals of International Law, Cambridge University Press, 2006, p.85.
  7 [美]贾格迪什·巴格沃蒂着, 王世华译:《贸易保护主义》, 中国人民大学出版社, 2013年版, 第105-106页。
  8 Daniel Drezner, US Trade Strategy:Free versus Fair, Council on Foreign Relations Press, 2006, p.31.
  9 同 (1) , 第43页。
  10 The White House, “National Security Strategy of the United States of America”, Dec.2017, pp.40-41, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.
  11 “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report”, Feb.28, 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20I.pdf.
  12 Robert Lighthizer, “U.S.Trade Policy Priorities, ”Keynote Remarks at the Center for Strategic and International Studies, September18, 2017, https://www.csis.org/analysis/us-trade-policy-prioritiesrobert-lighthizer-united-states-trade-representative.
  13 “President Donald J.Trump's State of the Union Address”, Jan.30, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-state-union-address/.
  14 “President Donald J.Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free, Fair and Reciprocal Trade”, Feb.28, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-policy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocal-trade/.
  15 Jenny Leonard, “U.S.NAFTA Sunset Proposal Ties Termination to Trade Deficit”, Inside US Trade, Vol.35, Issue 39, 2017, p.5.
  16 “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report”, Feb.28, 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20I.pdf.
  17 同 (4) 。
  18 Peter Navarro, “Why the White House Worries About Trade Deficits, ”The Wall Street Journal, March 6, 2017, p.17.
  19 Douglas Irwin, Clashing over Commerce:A History of USTrade Policy, The University of Chicago Press, 2017, p.555.
  20 [美]贾格迪什·巴格沃蒂着, 王世华译:《贸易保护主义》, 中国人民大学出版社, 2013年版, 第68页。
  21 David Skidmore, The Unilateralist Temptation in American Foreign Policy, Routledge, 2011, p.2.
  22 Mitsuo Matsushita et al., eds., The World Trade Organization:Law, Practice and Policy, Oxford University Press, 2015, p.132.
  23 孔庆江:“浅论单边贸易措施的适法性”, 《现代法学》, 2006年第6期, 第32页。
  24 John Jackson, “Testimony Before the Senate Finance Committee, March 23, 1994”, in:Legal Problems of International Economic Relations, West Publishing Cooperation, 1995, p.305.
  25 陈安:“美国单边主义对抗WTO多边主义的第三回合---201条款争端之法理探源和展望”, 《中国法学》, 2004年第2期, 第159-160页。
  26 John Jackson, Sovereignty, The WTO and Changing Fundamentals of International Law, Cambridge University Press, 2006, p.135.
  27 Chin Lim, “The Fragmented Disciplines if International Economic Law after the Global Financial and Economic Crisis”, in Chin Lim eds., International Economic Law after Global Crisis, Cambridge University Press, 2015, p.21.
  28 Chin Lim, “The Law Works Itself Pure:The Fragmented Disciplines of Global Trade and Monetary Cooperation, and the Chinese Currency Problem”, in Chin Lim eds., International Economic Law after Global Crisis, Cambridge University Press, 2015, p.137.
  29 “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report”, Feb.28, 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20I.pdf.
  30 Meredith Lewis, International Economic Law and National Autonomy, Cambridge University Press, 2010, p.1.
  31 Eric Posner, The Perils of Global Legalism, The University of Chicago Press, 2009, p.xi.
  32 Mary O'Connell, The Power and Purpose of International Law, Oxford University Press, 2011, p.9.
  33 Matthias Herdegen, Principles of International Economic Law, Oxford University Press, 2013, p.66.
  34 高伟凯着:《自由贸易与国家利益》, 中国社会科学出版社, 2010年版, 第105-108页。
  35 Jagdish Bhagwati eds., Fair Trade and Harmonization (Economic Analysis:Prerequisites for Free Trade) , MIT Press, 1996, p.18.
  36 张慧玉:“美国重返亚太战略的发展及其影响”, 《太平洋学报》, 2012年第2期, 第36页。
  37 “2017 USTR Report to Congress on China's WTO Compliance”, Jan.2018, p.2, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/China%202017%20%20Report.pdf.
  38 Keith Hall and Douglas Nelson, “The Political Economy of Administered Protection”, American Economic Review, Vol.72, No.3, 1982, p.452.
  39 [美]贾格迪什·巴格沃蒂着, 王世华译:《贸易保护主义》, 中国人民大学出版社, 2013年版, 第41页。
  40 [美]贾格迪什·巴格沃蒂着, 王世华译:《贸易保护主义》, 中国人民大学出版社, 2013年版, 第53页。
  41 Mario Cimoli and Giovanni Dos, i“Industrial Policies in Learning Economies”, in Akbar Noman eds., Efficiency, Finance, and Varieties of Industrial Policy, Columbia University Press, 2017, p.50.
  42 孔庆江:“特朗普时代的中美贸易争端及其管控”, 世界贸易组织法研究会网站, 2018年4月10日, http://www.wtolaw.org.cn/newsitem/278187235。
  43 Lighthizer, “These Are Things That China Dominates the World, It's Bad for America”, Mar.22, 2018, https://www.cnbc.com/video/2018/03/22/lighthizer-these-are-things-that-if-chinadominates-the-world-its-bad-for-america.html?play=1.
  44 Laurence Boulle, The Law of Globalization, Wolters Kluwer, 2009, p.5.
  45 “2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report”, Feb.28, 2018, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/2018%20Annual%20Report%20I.pdf.
  46 Geoffrey Pigman, Trade Diplomacy Transformed:Why Trade Matters for Global Prosperity, Palgrave Macmillan, 2016, p.212.
  47 Joanne Gowa, “Explaining the GATT/WTO”, in Lisa Martin ed., The Oxford Handbook of the Political Economy of International Trade, Oxford University Press, 2015, p.20.
  48 Jan Wouters, “The Interplay between the G20 and the WTO”, in Julien Chaisse eds., International Economic Law and Governance, Oxford University Press, 2016, p.183.
  49 Richard Bilder, “An Overview of International Dispute Settlement”, Emory Journal of International Dispute Resolution, Vol.1, No.1, 1987, p.14.
  50 Mitsuo Matsushita eds., The World Trade Organization:Law, Practice and Policy, Oxford University Press, 2015, p.6.
  51 Mario Cimoli and Giovanni Dos, i“Industrial Policies in Learning Economies”, in Akbar Noman eds., Efficiency, Finance, and Varieties of Industrial Policy, Columbia University Press, 2017, pp.23-26.

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