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产业政策与反垄断法冲突之原因分析

作者:2018-09-26 01:01文章来源:未知

  摘要:反垄断和产业政策是政府调节经济的两种方式, 由于该两种调节方式在理论基础及价值观上存在冲突, 因此导致在反垄断及产业政策的执行过程中存在广泛的冲突, 文章对存在该现象的原因进行了论述, 并且力图探究在上述冲突之中构建一种协调机制。

  关键词:产业政策法; 反垄断法; 协调机制;

反垄断法论文配图

  1 反垄断法与产业政策的冲突

  事物之间之所以需要协调一定是因为它们之间存在不和谐之处, 因此, 若要讨论反垄断法与产业政策之间的协调, 首要的问题一定是先行探讨它们之间的冲突。

  产业政策是政府为了达到某种经济目的, 主动对资源优化配置, 缩短市场配置资源的时间, 促进国家经济超常规发展的一系列政策的总称。其具体内容包括各种税收减免、财政补贴、关税优惠等各种具体的制度性内容。

  反垄断法被称为经济宪法, 其功能在于限制垄断, 维护市场的自由竞争秩序。其立法目的为:保护市场竞争机制, 保证市场可以通过竞争机制有效配置资源, 为市场参与者创造一个能够自由进入、退出的公平环境。

  由于两者的目的不同必然导致二者的冲突性。

  1.1 价值观上的冲突

  产业政策的执行者主要为政府, 依托政府公权力的干预, 其思想源流是凯恩斯主义经济思想, 即通过政府干预经济, 通过财政政策和货币政策实现充分就业、经济增长、抑制通货膨胀。该种思想更进一步则可发展为政府直接透过其公权力在局部领域配置整合社会经济资源, 从而打造优势产业, 配合国家战略。

  反垄断法则体现的是自由市场的思想, 即充分相信市场, 市场可以通过三大机制 (供求机制、价格机制、竞争机制) 实现资源的最优配置, 而反垄断法需要保护的则是其中的竞争机制, 反垄断法体现的是经济自由主义的价值信仰。

  干预和自由, 其矛盾冲突显而易见。

  1.2 马歇尔冲突

  马歇尔冲突是由英国着名经济学家马歇尔归纳总结, 他认为自由竞争会使得市场主体优胜劣汰, 其结果一定会形成规模经济, 提高资源配置的效率。但与此同时不可避免地又会形成一定程度的垄断, 提高行业门槛, 削弱市场的竞争机制作用, 降低整个市场配置资源的效率。尤其在经济全球化的背景下, 各国都希望本国企业能够提高国际竞争力, 在世界市场分一杯羹。各国都会采取对特定产业的扶持政策, 鼓励收购兼并, 推动产业的规模化和高级化以带动经济的发展, 而一国的产业政策很大程度就在于实现产业集中, 形成垄断, 扩大国际竞争力。

  基于上述逻辑产业政策的功能在于鼓励集中, 形成规模经济, 最终实现资源配置的效率。而反垄断法恰恰反对市场主体过于集中。两者之间必然产生冲突。

  1.3 产业政策对反垄断的抑制作用

  在改革开放之后我们发现:与国际竞争对手相比, 中国的各个产业分布过于分散, 为了促进某些领域企业实现规模效应, 我们需要扩大企业规模, 并且将这种精神寄托于部分国有企业的发展上, 依靠产业政策帮助国有企业扩大规模占领市场, 使得中国市场最终涌现出不少的巨型国有企业, 这些企业享受着产业政策带来的红利, 在做大做强的同时利用其市场支配地位损害市场竞争环境。这种政府主导下的产业集中事实上破坏了一些既有的产业格局, 压制了有效竞争的市场环境。

  1.4 法律条文上的冲突

  我国的反垄断法, 在条文之后往往会后缀“适用除外条款”, 该种法律条文结构, 典型地体现了产业政策的优先性。由于国家产业意志压倒了市场主体的竞争意志, 我国的反垄断法在维护市场竞争机制方面的功能收效甚微。

  这种冲突, 其结果往往是反垄断法让位于国家的产业政策, 以体现政府意志的产业政策胜利而告终。产业政策的合理性得不到市场机制的检验, 反而成为大型国企侵犯市场竞争意愿、地方政府干预市场运作、谋取自身利益的手段。

  2 产业政策与反垄断法冲突之原因分析

  2.1 产生的基础不同

  所谓产业政策, 在20世纪70年代被日本政府首次使用, 其具体含义是通过政府配置资源实现对某些产业的支持, 而产业政策的概念最早被提出是在1985年召开的“环太平洋区域经济成长及产业政策问题”的第十五届太平洋贸易开发会议。此后产业政策被东亚发展中国家广泛接纳并使用。成为这些发展中国家干预经济、提高国民经济发展速度、增加国内生产总值的工具。

  反垄断法则不然, 最早的反垄断法是1890年美国出台的《谢尔曼法》, 其中仅有八条法律规则, 这部法律的功能主要是促进竞争, 保证市场机制正常运转。而19世纪末的美国, 刚好由自由资本主义社会过渡到垄断资本主义社会, 出现了大量的企业寡头。他们利用其垄断优势地位攫取垄断利润, 侵害广大消费者、中小企业主、农牧场主的利益。于是, 市场的非垄断力量亦联合起来, 形成一股政治力量, 要求消除垄断、恢复市场公平自由的竞争秩序, 《谢尔曼法》正是该股政治力量努力争取的产物。

  2.2 二者的理论基础不同

  产业政策法的理论依据是后发赶超的发展经济学理论以及凯恩斯主义的政府干预理论。20世纪五六十年代的日本为了快速实现工业化, 赶超欧美发达资本主义国家, 政府将其掌握的有限资源配置到重型工业、装备制造业等政府所选择的行业, 并且直接吸纳欧美的先进技术进行自我改造。以此为基础学习西方先进管理经验, 确保这些产业可以快速发展, 在短时间内实现国家产业结构的优化调整, 使日本进入先进工业化国家行列, 最终赶超欧美。此后, 东亚国家如韩国亦吸收日本经验, 短时间内实现了国家的工业化和现代化。

  而反垄断法的理论基础是自由市场理论及市场缺陷说, 其中的重点是市场缺陷说中的市场障碍理论, 即自由竞争的结果一定会有企业做大做强, 并且形成其市场支配地位, 这些厂商为了得到更高的垄断利润则会利用其市场支配地位产生危害市场竞争机制的行为, 而自由市场理论认为只有在自由竞争的压力环境中厂商才容易产生技术创新, 而创新是经济得以持续健康发展的原动力。限制竞争的行为表面上看是危害了公平自由的市场环境, 而实际上损害的是市场竞争个体的创新动能。这就是市场障碍, 因此需要通过国家力量矫正市场障碍。而作为发达资本主义国家, 创新能力是它们维系其在世界经济中的领先地位的基础, 因此这些国家更倾向于依靠反垄断法保护市场竞争机制, 鼓励创新。

  2.3 二者的价值趋向不同

  产业政策趋向于保护社会利益, 通过政府调控资源率先发展部分产业, 事实上是以牺牲另一部分市场经营主体的利益为代价建立起符合国家经济战略诉求的现代化工业体系。它追求的是社会整体利益, 体现社会本位的价值观。

  市场经济的资源配置功能其实蕴含一个前提, 即每一个市场参与者都具备无限的创新潜能与创新热情, 自由的市场竞争环境有助于将这种创新热情和潜能转化为现实。因此, 我们需要保护每个市场参与者的创新热情和潜能。反垄断法扮演的就是这样一种角色, 很明显, 这是一种个人本位。

  产业政策追求社会利益, 在一定程度上就会对市场参与者的个体利益进行限制, 主要表现在限制市场参与者一定程度的行为和自由。那么在市场经营活动中个体利益和社会整体利益出现冲突的情况在所难免, 甚至会出现牺牲社会利益以满足个体利益的情况。在该种情况下如何适用产业政策和国家的反垄断法, 就会出现矛盾, 如何协调和处理该种矛盾就成为我们必须思考和面对的问题。

  3 竞争法与产业政策的融合与协调

  3.1 理念层次的组合

  十九大报告对中国主要矛盾重新定性, 即转变为:人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。生产已经不再是个大问题, 我国已经进入到后工业化社会, 在这样的市场环境中已经不再是生产的不足, 而是社会创新力度不够。社会矛盾的转化使得我们应该鼓励创新, 尽量缔造有利于创新的社会和市场环境。有鉴于此, 则应该改弦易辙, 把市场参与者的竞争意志放在更重要的位置上。具体内涵有二:第一, 政府的产业意志应服务于社会竞争意志, 即政府干预经济的行为不仅仅是为了实现其产业意志, 而且还必须维护社会的竞争意志;共同为创业创新服务, 努力缔造中国经济新的增长点。第二, 市场参与者的竞争意愿要受个体竞争理性的约束, 防止市场参与者为了增强竞争力而产生的外部性经济行为, 譬如对自然环境、社会风尚、公共安全等的破坏。这个时候, 政府可以对市场竞争意志进行协调, 譬如, 政府的环保政策、食品安全卫生政策即是一种对自由的干预和协调, 这可以视为一种“元意志”凌驾于政府产业意志和个体竞争意愿之上, 对产业政策和反垄断法的实施进行协调。

  3.2 规范层次的组合

  产业政策和反垄断法可以在功能上组合, 最终形成解决具体经济问题的理念, 这些理念需要最终在立法、司法、执法等法律实施环节贯彻。具体而言可以分为三个步骤。

  第一, 提高国内市场化的程度, 取消当前的一些审批制度, 改审批为监管, 譬如在金融市场中针对银行业的审批、公司上市的审批等。

  第二, 进一步开放国内市场, 譬如劳动力市场以及资本市场, 可以循序渐进地松动, 开放, 导入外部压力, 倒逼国内市场主体主动应对国际化的市场竞争。从而进行体制机制的改造。

  第三, 有步骤地打破国内由于行政力量带来的市场垄断, 进一步刺激国有企业的活力, 譬如可以对国内的国有企业进一步地深化股份制改造、多元化改造, 或者进行分拆, 循序渐进推进国企改革。

  3.3 引入例外制度和决策前协商制度

  例外制度和决策前协商制度可以从宏观上解决产业政策和反垄断法之间的冲突, 将矛盾化解在立法前和具体的实施前。

  所谓例外制度具体又可区分为适用除外和豁免, 适用除外是事前即不适用规则, 豁免则是指在事后通过特殊机制确定不适用规则, 适用除外主要针对某些特定的行业或产业, 譬如军工、航空航天等, 由于其特殊性或者政治经济等方面的原因而不予使用反垄断法, 豁免制度则是指某些行业虽然属于反垄断法调整的范围, 但由于某些原因或事由而由反垄断实施机构进行特殊豁免, 不予处罚。

  决策前协商则是指在产业政策出台或者实施之前现将该政策与反垄断实施机构进行协商, 并得出结论, 之后再根据该结论公布该产业政策及其实施细则, 从而避免两者在管辖上的冲突, 将该冲突在事前化解, 或者事前先行确定某种冲突解决机制。该种制度最早出现在日本、韩国、法国等行政主导型的国家, 这些国家都习惯于通过政府干预经济, 从而实现国家产业政策, 为了避免高强度的干预减损反垄断法的效力, 因此设计出决策前协商制度。

  通过建立例外制度和决策前协商制度, 可以将产业政策法与反垄断法的冲突, 消灭在萌芽阶段。

  4 结论

  反垄断法的主旨在于保护市场竞争机制, 并且兼有规范市场经济秩序和维护竞争环境的功能。产业政策从发展经济学的角度看来源于后发赶超理论, 该理论主张通过国家力量整合资源、克服市场缺陷、加速实现一国的工业化和现代化, 从具体实践来看也取得了巨大成果。20世纪80年代以来, 我国作为发展中国家, 非常明确地在利用各种产业政策调配资源、加速国家的工业化, 缔造了中国制造的奇迹。但同时对市场公平竞争的环境造成了诸多消极影响。最典型的莫过于市场过度集中, 以及各种行政性垄断。而2007年8月30日, 我国颁布了《反垄断法》, 其中诸多的理念和制度均和产业政策发生冲突, 不可否认, 产业政策在中国发展的初期发挥了巨大作用。但在中国已经完成工业化进入新经济时代, 制度建设的重点应当落实到发挥市场竞争机制, 缔造有利于创新创业的市场环境上来。改变过往行政手段代替市场规律的做法。我们应该清晰认识到决定市场参与者命运的是其真正具备的核心竞争力, 具体而言是其创新能力, 而绝不是其所掌控的政府资源。反垄断法与产业政策相比定位上应作为基础性法律存在, 随着中国的逐渐强大, 社会矛盾的改变, 在维护市场竞争秩序上的功能应该逐渐突出, 而政府的产业政策作为一种宏观调控的手段仅仅是对反垄断法起辅助和补充的作用。二者共同促进国民经济的可持续发展。同时, 应当在操作层面确定例外制度和决策前协商机制, 使反垄断法和产业政策尽量避免冲突, 让二者协调发挥各自的积极作用, 共同缔造新时期我国健康自由的市场环境和竞争秩序。

  参考文献
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  [3]杨沐.产业政策研究[M].上海:上海三联书店, 1989.
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  [6]张举.《反垄断法》的酝酿与颁布实施[J].互联网周刊, 2008 (8) :13.

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