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《巴黎协定》与全球气候治理体系

作者:2016-07-29 13:42文章来源:未知

  根据2011年在南非德班召开的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)缔约方第17次会议达成的决议,国际社会要在2015年达成一项“《公约》之下适用于所有缔约方的议定书、另一法律文书或某种具有法律约束力的议定结果”,从2020年开始生效实施。在2013年华沙气候会议上,法国正式承担起主办2015年《公约》缔约方会议的重任。鉴于全球气候变化影响的加剧以及科学界对全球气候变化问题认识的深化,巴黎气候大会甚至比2009年哥本哈根气候大会更引人关注。2015年11月30日,巴黎气候大会正式开幕,经过13天的艰苦鏖战,会议圆满结束,达成了具有里程碑意义的《巴黎协定》。“德班加强行动平台特设工作组”的谈判任务顺利完成,“巴黎气候协定迈出历史性一步”,世界各国都给予高度评价。《巴黎协定》的达成,奠定了2020年后全球气候治理的法律和制度基础,使国际社会重拾在多边机制框架下有效应对气候变化的信心,在全球气候治理历史上具有重要意义。学术界和政策界普遍认为,《巴黎协定》开创了一个全新的气候治理时代,它所确立的治理模式和运行规则显然与以往京都时代和后京都时代的模式不同,这标志着全球气候治理体系的重大转型。那么,该如何理解《巴黎协定》所确立的新治理模式以及治理体系转型的具体意蕴?尽管国际社会普遍认为《巴黎协定》坚持并体现了自20世纪90年代以来全球气候治理体系的核心原则,即“共同但有区别的责任和各自能力”的原则(以下简称“共区原则”),但它所确立的治理原则的具体内涵、治理方式和运行机制显然与京都时代并不相同。那么,该如何看待、理解和解释这种差异?这是体系内部的变迁,还是与京都时代的治理体系相比发生了本质的变化?有学者在分析全球气候治理机制变迁时以“原则—规则”为基础构建了新的分析框架,认为只要气候治理体系所遵循的核心原则没有发生质变,那么该体系的变迁就属于体系内部的变化,但体系内部规则的演变可以加剧这些规则与原则的不一致从而导致该体系本身的弱化。这种分析对理解气候治理体系本身的变迁逻辑及趋势有重要参考价值,但似乎过多关注体系下具体的原则和规则,而对原则和规则动态变化背后的具体治理方式变化缺乏深入探究。比如,该分析认为全球气候治理体系的核心原则是“共同但有区别的责任和各自能力”的原则,只要该原则没有发生本质变化,气候治理体系本身就不会发生变化。显然,包括《京都议定书》、《坎昆协议》(某种程度是《哥本哈根协议》的合法化)和《巴黎协定》在内的整个全球气候治理的机制都是在《公约》之下,均遵循并体现包括“共区原则”在内的《公约》原则,那么从《哥本哈根协议》开始到《巴黎协定》所确立的不同于京都时代的治理模式就仍属于体系内部的变化。这种解释显然有些太过宽泛。因为“共区原则”本身也是动态演变的。如果按照上述分析框架来解释,《巴黎协定》仍然是体系内部的变迁,只是治理规则本身发生了重大变化。但如果这样解释的话,又似乎什么也没有解释,因为《巴黎协定》及未来的全球气候治理体系仍然是在《公约》的原则之下运行,继续遵循“框架公约/议定书”模式,并坚持“共区原则”。

  一、全球气候治理体系的历史演进

  全球气候变化与其他生态环境问题的不同之处在于,它深刻影响到几乎所有的经济社会发展领域。有学者指出,气候变化体系具有异常宽泛的影响范围,不仅包括传统意义上的环境保护(如限制污染物的排放),而且包括一般意义上的经济和社会发展政策,实质上包括导致温室气体排放的所有人类活动。这需要所有国家(至少是所有大国)参与治理方可有效,而减排行动会对经济社会发展产生短期负面影响,需要付出成本,因而容易导致“搭便车”行为,这限制了一些国家采取减排行动的积极性。同时,鉴于温室气体存在的长期性,气候治理还涉及历史责任问题,这与现实的利益考量交织在一起,导致在该问题上形成以发达国家和发展中国家划线的南北结构,以此为基础确立的“共区原则”成为全球气候治理的核心原则和根本伦理。显然,只要国家间在脆弱性、应对成本、经济实力、技术能力等方面的差别继续存在,“相区别”的责任和义务就永远存在。但由于国家间经济技术发展的不平衡,这种“差别”也将呈动态发展态势。因而,不是考察“共区原则”是否发生了质变,而是考察其发生了多大程度的量变,从而使相应的治理方式、运行机制、国家之间的责任与义务发生了多大程度的变化。

  二、“自下而上”治理模式:特征及转型动因

  (一)“自下而上”治理模式的主要特征

  国际社会普遍认为《巴黎协定》是第一个具有普遍性和法律约束力的全球性气候协议,中国气候变化谈判特别代表解振华评价《巴黎协定》是全面、均衡、有效的,是一个有法律约束力的协定。②与以往通过的气候协定特别是1997年通过的《京都议定书》相比,《巴黎协定》无论是在气候治理方式与减排模式上,还是在对“共区原则”的动态发展上,以及它独特的法律形式与治理形式方面,都具有开创性意义。

  (二)全球气候治理体系转型的主要动因

  第一,国际气候政治格局的动态变迁是全球气候治理体系转型的深刻根源。全球气候治理始终是国际政治经济格局背景下的一个动态发展过程。20世纪80年代后期、90年代初期,在全球气候变化问题逐步从科学界转移到政策界的过程中,国家之间对于该问题的认知及应对就曾出现较大分歧。三个主要矛盾逐渐暴露出来:一是在发达国家之间出现的对具有法律约束力的量化减排方式的分歧;二是发达国家和发展中国家之间对应对气候变化责任界定的矛盾;三是发展中国家内部,关注气候变化不利影响的国家与关注发展和消除贫困的国家之间的分歧(小岛国更关注气候变化对它们的生存造成的严重威胁而要求较强的减排行动;石油生产国质疑气候变化的科学性主张“慢慢来”;中国、印度、巴西等新兴发展中大国居中,更关注发展经济利益,主张应对气候变化行动不能损害其国家主权)。这样就形成了两大阵营下包含三对基本矛盾的全球气候治理政治与利益格局。正是这种特定的利益架构决定了此后较长时期内全球气候治理体系的基本特征及走势。而在该架构下,美国、欧洲等发达国家集团无论是在全球气候变化的历史责任和经济实力方面,还是在治理能力方面都占据着主导地位。因而,最后达成的《公约》和《京都议定书》无论在道义上还是法律责任上都要求发达国家承担主要责任,而对发展中国家实施某种“积极的歧视”,根据历史责任和现实国情,确立了发达国家和发展中国家之间的强“共区原则”。

  三、全球气候治理体系的发展趋势与中国应对

  (一)巴黎时代全球气候治理体系的发展趋势

  长期以来,全球气候治理的核心问题是在发达国家和发展中国家形成的“南北格局”下如何清晰界定各方的责任与权利?同时涉及责任和义务应该如何履行?如何应对发展中国家经济社会的发展导致的温室气体排放量的持续增长?面对这些复杂问题,发达国家内部、发达国家与发展中国家之间、发展中国家内部均形成了各种各样的利益集团,在治理方式上形成了“目标加时间表”与市场机制之争、“自上而下”与“自下而上”之争、统一与区别之争、减排与发展之争。所有这些争论既反映了各种政治力量的利益取向和政策偏好,也反映了国际社会的无政府本质。通过对全球气候治理体系历史演进的分析,可以大致发现四种趋势:一是治理方式由“自上而下”的强制规定和管制形态逐渐向“自下而上”的自愿行动和混合形态变迁;二是治理内容由单一的温室气体减排向减缓、适应、资金、技术、能力建设等多层面转变;三是治理体系的核心原则(“共区原则”)经历了动态的演变,“趋同化”趋势加强,“有区别的责任”内容多样化;四是参与行动的国家数量逐渐增多。《巴黎协定》正是在上述背景下达成的,它标志着全球气候治理进入了一个新的阶段。

  (二)中国与全球气候治理体系转型

  《巴黎协定》的达成表明中国在巴黎时代全球气候治理中的身份和地位与京都时代及后京都时代相比发生了重大变化。中国通过《巴黎协定》虽然坚持了发展中国家身份并维护了“共区原则”,但统一的国家自主贡献也使中国与发达国家共同承担相应的减排义务,并为早日达到全球排放峰值作出相应的贡献,这表明中国不再像京都时代及后京都时代那样可以置身于全球减排行动之外。鉴于上述巴黎时代全球气候治理的发展趋势,作为《巴黎协定》承诺实施国家自主贡献的重要缔约方,中国应该在以下三个方面加以应对:是如何提升气候治理能力,积极应对国际社会的监督、跟踪、评审、排名努力,主动为国际社会制定一套能够获得多数缔约方公认的全球排名标准。《巴黎协定》在关于国家自主贡献与行动和支助的透明度方面都做了较为明确的规定,要求所有缔约方提供的国家自主贡献要清晰、透明并提供必要的信息,还酌情包括基准年、执行时限、范围以及该国家自主贡献如何为实现《公约》第二条目标作出贡献等信息,而且要逐步增加力度,每五年通报一次。而在行动的透明度方面,除最不发达国家和小岛屿发展中国家之外,要求所有缔约方至少每两年提交一次温室气体排放清单报告、国家自主贡献的进展情况和适应情况的信息等。这要求中国在编制国家自主贡献方面不断完善信息内容,强化实施,如期实现自身的承诺。另外,中国要继续积极参与巴黎时代全球气候治理规则、机制和制度的创设与完善,积极配合有关机构,制定一套能够获得多数缔约方公认的评价标准,为各缔约方的自主贡献及实现程度进行排名,加强国际舆论和道德监督,促进《公约》目标和《巴黎协定》温升目标的实现,既维护发展中国家的权益,也为全球气候治理体系的进一步完善作出自己的贡献。

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