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对基层国土执法中的困境进行研究

作者:2016-03-05 11:38文章来源:未知

  一、基层国土执法困境的既有解释

  由于人多地少的基本国情,中国施行最为严格的土地管理制度,通过土地用途管制等手段加强耕地保护,强化规划管理。但即便如此,由于土地背后蕴藏着巨大利益,土地开发和出让成为了地方政府以地生财的主要手段,导致土地违法现象非常严重。国土资源部发布的 2013 年 《国土资源公报》显示,2013 年发现土地违法案件 83450 起,涉及土地面积 41051 公顷,其中涉及耕地 12314公顷,而 2001年土地违法案件 130129 件,涉及土地面积 26465 公顷,其中耕地 10171 公顷。

  从2001 年到 2013 年,国家不断地强调土地保护的重要性,持续加强相关立法,加大对土地违法案件的查处和惩罚力度,但是土地违法并没有收敛,表现出在高压态势下土地违法面积虽然短时期下降,但随后再次上涨的波状趋势。国土执法越来越走向了一种困境: 在政府和社会都认识到保护耕地、维护国家粮食安全重要性的同时,土地违法现象却没有因为这种认识或者立法而减少。造成这种困境的原因,究竟是执法能力的缺陷,还是制度规则的缺陷? 学界对此关注了很多,当前主要存在着三种解释。

  第一种解释是法律规则上的缺陷。这种观点主要集中在两个层面,第一个层面认为当前的法律还不完备。皮斯托和许成钢提出了不完备法律理论,认为当法律不完备时,法律的阻吓效果会被削弱,而法院天生就被设计成被动执法者和主要的事后立法者,如果没有人就违法行为向法院提起诉讼,法院就无法采取行动制止违法行为并处罚违法者,因此仅靠法院执法难免会导致执法不足。第二个层面认为法律在立法过程中缺乏公众的参与,从而缺乏正当性,导致法律难以有效实施。王锡锌在研究中国行政执法困境时指出,当违规行为获得某些基于传统、文化、习俗的支持时,便可能具备广泛性和持续性的特征,政府执法的成本会变得极为高昂,故政府通常只能选择 “听之任之”的策略。

  第二种解释是政府的自利性及共谋行为。政府的本质属性在于管理公共事务、提供公共服务等公利性,但其本身还有不可避免的自利性。这种自利性在地方各级政府方面表现为: 不同地区及上下级政府利益之争、地方政府为了实现政府目标而为本地企业争利、地方政府为了吸收外来投资而无原则地让利、地方与中央争利。除此之外,政府职能部门也有自利性: 职能部门执法产业化、职能部门与地方政府争利、政府组织成员的自利。地方政府与职能部门的自利性容易产生政府间的 “共谋现象”。周雪光指出基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为,这种共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力,其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物,是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果,在很大程度上也是政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。

  第三种解释是从一线执法视角提出的选择性执法和嵌入式执法理论。选择性执法是执法主体面临情势变化,运用剩余执法权以保证实现其政治、经济及社会目标的一种手段。戴治勇认为选择性执法虽然有一定合理性,但是其弊端也不容忽视,会产生对人们预期的扰乱,执法代理人的渎职、腐败,对执法体制进一步改革的阻碍等后果。而且,对选择性执法的依赖将不断强化并扩大政府权力甚至执法者的个人权威,反过来方便并加剧选择性执法,这必将阻碍正在完善的法治进程。

  何艳玲在分析土地执法时而有效、时而失灵的 “摇摆现象”时提出了嵌入式执法概念,认为国土执法的困境在于土地执法部门被嵌入在集中体制及其建构的中心工作中,在中心工作完成过程中,土地执法部门真正完成的并非其职能目标,而是集中体制目标。而集中体制目标的完成常常依靠运动型机制的常规化运作,这就使得法律系统变得虚设。虽然以上几种理论都具有一定的解释力,但也存在着很多值得探讨和商榷的地方。法律规则的缺陷论这种说法在特定时期具有合理性,但近些年来国家关于土地管理的立法和规定日臻完善,从中央到省市地方都出台了详尽且具有指导意义的土地管理法律法规。

  为了能够将国土管理的法律法规落实好,执法部门还出台了很多针对执法人员的监督法规,这些法规从地方实际出发,结合了中央文件精神,可行性较强。由此可见,国土执法并非无法可依,也并非是立法与人们的习俗和观念存在着较大差异的问题。虽然政府自利性理论从体制内部寻找问题的症结,对于钓鱼执法、政府部门带头违法等现象具有一定的解释力,但它很难解释清楚为何在国家加强立法、完善监督等手段下依然存在着较多违法现象的问题,尤其是当前国家为了控制地方政府的共谋行为,推行土地督察制度、耕地保护省长负责制,引入技术监控,通过信息公开、舆论监督手段来压缩执法人员谋取灰色利益的空间,但依然无法制止较多的土地违法行为。

  虽然嵌入式执法关注到了土地执法部门与政府集中体制目标冲突与替代的现象,能够较好地解释国土执法的困境,但是嵌入式执法对于土地执法部门目标为何会被替代认识不足。同时,嵌入式执法虽然认识到了土地执法部门目标被集中体制目标替代所带来的问题,但是没有注意到土地执法部门积极向集中体制靠拢的现象。因此嵌入式执法就构成了本文进一步研究的基础。

  二、理论资源与解释框架

  “对制度性规则的制度化拒斥”是默顿在《社会研究与社会政策》中提出的概念,他指出,对制度性规则的抗拒属于下列情况时,其本身即被制度化: 是相当明确的行为类型; 被大多数人所采纳,而不是只被分布于各地的成员私下接受; 在组织形式上,有相当完备的社会机制,由暗中合作的参与者构成,包括社会中的执法者; 很少受到制裁,即使受到制裁,也多是象征性的,主要是为了重申规则的尊严。这些制度化拒斥行为的发生,或者是因为一个团体面对现实危机,要求采取与长期存在的规范不同的目标取向或适应性行为; 或者是因为新提出的规范(最明显的是新的立法) 与长期存在的社会习性和情感发生矛盾。对制度的制度化拒斥反映了规范与广泛的社会需求之间的不协调。

  三、结论

  基层国土执法在压力型结构下,其最初的目标必然发生偏离,原有的制度设计和规则就难以发挥实质性的作用。相反,在基层国土执法者与地方政府、普通百姓、社会舆论以及中央政府的互动中则生发出了一套新的规则来替代以往的制度规则。这套新的制度规则本质上是中央意图在地方实践的再解释,即将土地保护的刚性约束进行柔化,从而给地方发展争取空间,允许地方政府主导的土地使用规则存在,控制个体行为的土地违法案件。同时地方为了避免被追责,一方面拿捏好土地使用的度,即将土地使用面积总量控制在不被问责的范围之内; 另一方面对于部分土地违法现象予以坚决打击。这样,也就出现了土地违法案件时多时少,总体下降趋势并不显著的发展曲线。

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