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基于推动我国文化体制改革的思考与建议

作者:2018-10-01 01:01阅读:文章来源:未知

  文化体制改革论文四:

  题目:文化体制改革面临的难点及思考

  摘要:近年来, 党和国家十分关切文化事业发展, 高度重视文化体制机制改革, 并制定了一系列政策措施, 有力地推动了文化事业和文化产业的发展。许多地方政府也进行了有益探索和实践, 但仍然存在改革进展缓慢、市场融入能力差、市场发育不完善、文化服务水平低等问题。深化文化体制改革, 需要从合理界定政府职能、加强宏观政策调控、推动产权制度改革、建立现代企业制度等方面推进文化体制机制创新。

  关键词:文化产业; 体制改革; 机制创新; 资产管理; 产权关系;

文化体制改革论文配图

  随着党和国家对文化产业的政策支持力度不断加大, 我国的文化体制改革围绕着“在改革中推进文化体制完善, 在市场中落实文化产业发展”这条主线稳步推进和逐步深化, 通过优化产业布局, 推动产业结构调整, 整合资源融合发展等措施实现提质增效升级, 文化事业、文化产业对经济增长的外溢、带动作用日益凸显。但与国外文化产业的贡献力影响力、与我国全面深化改革的目标、与建设社会主义文化强国的要求相比, 我国文化体制改革还处于攻坚期, 仍然存在一些亟待改进的地方。

  一、我国文化体制改革的现状

  从我国文化发展的进程上看, 重大历史事件的发生对文化体制改革起了很大的推动作用。从始于1978年的改革开放, 到1992年邓小平的南巡讲话, 伴随着经济体制改革的不断深化, 我国的文化体制改革也从认识启蒙、思想统一过渡到了实践操作阶段。2002年, 党的十六大报告对文化体制改革进行了专门论述。2002年以后, 文化体制改革的动力驱动因素更加明显。2003年, 我国9个地区和35个文化单位列为文化体制改革试点单位, 围绕改革调控目标出台了一系列具体举措, 也进一步激发了文化事业、文化产业单位的动力和活力。2005年, 《关于深化文化体制改革的若干意见》出台, 表明我国的文化体制改革在稳步推进的基础上, 走上全面推开的新里程。

  近年来, 从国家宏观调控层面看, 深化文化体制改革目标的政策、举措等不断完善。2011年十七届六中全会确立建立“文化强国”目标, 2012年“十二五”规划提出“文化倍增计划”, 2013年十八届三中全会提出了文化资产管理体制。2014年, 《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》和《关于加强中国特色新型智库建设的意见》先后出台。2015年, 中办、国办相继印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》、《关于做好政府向社会力量购买文化服务工作的意见》、《关于支持戏曲传承发展的若干政策》、《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》、《关于全国性文艺评奖制度改革的意见》。2016年, 《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》印发实施。以文化体制改革面临的重点任务为突破点, 各类改革事项取得重大进展, 重点改革事项对全面深化改革的带动、支撑作用日益明显, 这也进一步深化了文化体制改革进程。从地方政府探索实践层面看, 不少地方的文化管理机构、文化运营实体都进行了积极探索和有益尝试。北京以建设区域经济共同体为载体, 强化京津冀区域文化协同发展, 开展绿色印刷、提升产业层次, 用好资本之力、推动文化园区建设和实施文化企业走出去战略, 整合资源、融合发展, 演绎出独具特色的北京样本。上海通过简政放权、政策创新、做好服务, 实施报业集团调整改革, 推动文广改革, 推进文艺院团分类改革, 也取得了明显成效。广州设立了文资办对全市国有经营性文化资产进行监督管理, 对公益性文化事业单位进行分级管理改革, 市属媒体宣传与经营“两分开”, 通过资源整合对文化企业资产进行重组和股份制改造, 艺术院团“一团一策”转企改制, 增强了文化企业的市场竞争力。处于经济欠发达省份的湖南更是大刀阔斧地推动文化体制改革, 打破市场分割、条块分割, 合并同类项, 跨行业、跨地区、跨所有制兼并重组使得湖南文化品牌越来越靓。

  文化体制改革举措的不断创新, 表明我国越来越重视文化建设, 人民群众也享受到了文化体制改革带来的种种便利。但是, 长期以来文化单位按照“事业单位企业化管理”的模式运营, 也带来了国有资产使用权和所有权“两权分离”并不彻底, 存在内部人控制现象;社会资本进入文化领域受到限制, 市场化运营机制不够, 运营效率不高等问题;公益性文化事业和经营性文化企业区分不明显, 政府统包统揽较多, 带来了公益性文化事业投入不足, 经营性文化企业没有有效撬动社会资本, 文化产业的发展难以满足人民群众多元化的文化需求, 文化建设也落后于政治文明和经济发展的进程。文化体制改革就是要通过调整和建构有关政府、市场、社会三者之间的权利义务关系, 使文化产业取得突破性进展。

  有关文化体制改革的实践操作与理论研究成果也随着改革进程不断涌现。一些观点把文化体制改革等同于文化行政管理体制改革, 陷入了文化体制改革国家化的思维窠臼, 有的观点认为文化体制改革应强调社会性, 重点是要促进公益性文化事业发展、完善公共文化服务体系, 还有的观点提出文化体制改革要完全依靠市场自主调节, 文化产业要完全推向市场化。关于文化体制改革的不同观点或强调文化体制的宏观管理, 或强调文化事业的社会公益属性, 或强调文化产业发展的经营行为等微观管理, 具有一定的局限性, 束缚了文化体制改革的实践进程。

  纵观西方主要国家的文化管理体制模式, 无论是侧重于通过法律法规和政策杠杆来进行管理的美国模式, 还是中央集权财政拨款的法国模式, 亦或是充分运用经济手段鼓励企业赞助的英国模式, 共同点都是对文化事业、文化产业分为公益性、盈利性两类, 采取直接资助、配套激励、政策优惠、税费减免等不同的方式, 强化文化的宏观管理调控, 弱化文化的微观管理, 赋予文化事业、文化产业相对自由、宽松的发展环境, 鼓励进一步做大做强。

  二、我国文化体制改革存在的问题

  文化产品具有意识形态的特殊属性。文化产品参与市场经济活动, 既要利用市场机制发挥财富效应, 也要追求社会价值体现公益特性, 同时还受到现行文化体制的管理和约束。我国的文化产业发展呈现出了民营文化经济与国有文化经济发展不均衡、公益性文化事业与经营性文化产业界定不清晰、文化宏观管理与监管改革进展缓慢、文化市场条块分割与区域壁垒尚未根本扭转等问题, 这些问题也影响和制约了我国文化事业、文化产业的快速发展。

  1. 文化企业资产所有权、经营权未有效分离

  由于历史原因, 我国的大部分国有文化企业是原有的文化事业单位转制而来, 出资人往往是所在地的国资委、财政部门等政府机构, 出资人代表国家承担国有资产监管职责, 文化企业的董事会、经理层也往往由政府部门委派, 从而导致文化企业依赖政府过多, 没有真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。具体表现在: (1) 受政府部门条块分割影响, 文化企业也受多重行政干预, 例如传媒文化行业的广电、出版、新媒体等文化企业, 既受到宣传部的业务指导和监管, 还受新闻出版广电局、国资委、财政部门等行业主管机构的具体管理; (2) 国有文化企业的主要干部任免、重大事项的决策、重大资产购置、大额资金使用等“三重一大”事项上, 政府仍然起主导作用, 文化企业作为依法参与市场经济活动的行为主体, 并未充分发挥作用; (3) 文化资源受政府行政化配置制约, 国有企业在某些领域垄断资源, 没有形成充分的市场竞争, 企业也丧失了参与经营活动的主动性、自觉性, 市场竞争能力弱化, 面对不断变化的市场环境手足无措; (4) 一些国有文化企业既要从事文化产品的生产创作, 也要从事经营活动创造经济效益, 面对社会效益和经济效益的双重考量, “事业单位企业化管理”的运营模式使国有文化企业无法将全部精力投入市场竞争。

  2. 出资人主体不明, 权责不清

  随着文化体制改革的逐步推进和文化企业市场主体的建立, 其所拥有的资产划归到了宣传部、文改办、国资委、财政部门等政府机构进行管理。十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确了国有文化监督管理机构应该具备并担当“管人管事管资产管导向相结合”的职责[1], 但实际上, 国有文化监督管理机构履行职责尚不到位, 主要表现在: (1) 出资人主体不明, 虽然国有文化企业的资产已经登记在不同的政府部门名下, 但政府部门并未承担相应资产监管职责, 实质仅作为代理人, 形成了对国有文化企业资产不负责也负不了责的思维模式, 造成了国有文化企业产权主体虚置, 只有权利主体、没有责任主体的问题, 权责不明也导致国有文化企业缺乏市场意识和自主经营理念。 (2) 行使国有文化资产出资人职能的有两到三个甚至更多的管理部门, 资产、人事、导向等管理职能分属多个部门, 这些管理部门的分头决策与资产运营单位的信息状态不对等、不畅通, 从而导致国有出资人职责难以履行[2]。 (3) 国有文化企业受到多头管理, 不同的管理部门之间也存在条块分割、各自为政的现象, 有利益时相互争抢, 有问题时相互推诿, 造成文化资产管理效率低下, 形成了阻碍文化改革发展的制度短板。

  3. 文化资产经济属性不明确, 监督管理不规范

  文化资产既有引导意识形态的公益属性, 也有参与经营活动的经济属性。改革之初, 经营性文化资产的直接出资人大部分是事业单位, 还有一些是整体改制为企业的单位, 但单位内部仍然有事业编制。这种存在形式对监管部门实现社会效益优先、社会效益和经济效益相统一的目标带来了挑战[3]。主要表现在: (1) 对文化资产的监管成为一个难题, 文化事业资产需要考虑如何有效监管, 文化产业资产需要考虑投资回报、运营模式等以实现资产的保值增值。 (2) 文化资产经济属性不同带来的财务核算、分类管理、评估考核等问题还需要完善, 虽然一些专家学者、地方政府进行了学术研究、探索, 但还未形成真正成熟、可大范围推广的经验。 (3) 国有文化企业的股权结构相对单一, 往往是国有独资或者一支独大的国有多元, 从而导致现代企业制度不够完善, 资产管理粗放、资源配置不合理、投资效率低下等问题频现, 进而制约了国有文化企业的投融资渠道。国有文化企业一般受政府指令组建形成, 也得到了诸多的政策扶助和资金支持, 但尚未形成精细化、透明化的管理体系, 在责、权、利方面的权力行使和义务承担方面尚不明确, 还需要注重资金回报, 不断提高资金使用效率, 真正做大做强, 形成规模。

  三、推动我国文化体制改革的一些思考

  文化体制改革, 就是要以文化资产管理为手段, 增强国家在文化意识形态领域的主导力、控制力, 激发文化产业经营的创新活力、推动文化产业发展, 进而保障国家文化安全。推动文化体制改革, 应当强化战略布局意识, 加强顶层设计, 着眼政策分层, 有效配置资源, 提高文化资本运营效率, 需要全面深化改革, 进一步完善出资人制度, 培育国家投资与控股的文化领域骨干企业, 还应发挥政府文化产业扶助资金的引导作用, 撬动社会资本投入文化产业, 发展壮大文化产业。

  1. 合理界定政府职能, 推进文化资产分类管理

  发展文化事业、文化产业, 不仅需要加大政府投入力度, 还需要界定和转变政府职能。按照政企分开、政事分开原则, 统筹处理好“放”和“管”的关系。首先是做到简政放权和加强监管齐推进、相协调。政府要创新行政管理方式, 通过政策调节、市场监管、社会管理、公共服务等各种手段, 实现社会资源的有效引导和对文化资产的科学管理。比如, 可以借鉴西方国家发展文化事业、文化产业的具体做法, 鼓励企业向公益性文化事业捐款, 捐款部分可以在税前扣除或按照捐款额度、比例享受不同的税收政策优惠等;文化企业如果将公益性、盈利性产业分立运营的, 在盈利性产业向公益性产业资金资产划转、扶助部分, 财政资金可以按照1:1或合适比例进行扶助或减免税款等。对文化企业要建立分类管理机制。按照公益性、经营性的功能定位, 以产权改革为核心, 加快推进文化事业、文化企业单位分类改革, 鼓励非公资本以多种形式投资文化产业, 促进混合所有制经济发展。按照建立“管资产管人管事管导向相结合”的管控要求, 对于非经营性国有文化资产, 确定一个政府部门或机构统一对授权范围内的国有文化资产直接管理, 并向政府和党委负责并报告工作;对于经营性国有文化资产, 充分发挥其经济属性, 主动参与市场经济活动, 进而壮大国有文化资产总量。

  2. 加强宏观政策调控, 建立健全现代文化市场体系

  政府在制定完善宏观调控政策的时候, 需要立足长远, 战略性地思考文化产业结构调整政策, 通过考虑在重点行业、领域进行产业布局, 其他产业领域协调发展, 构建分门别类、多层次、多样性的国家文化治理政策体系。比如, 政府要注重经营性文化企业转企改制, 在部分文化产业经营范围内允许民营企业进入等, 进而培育和壮大文化产业市场;创新加大政府对文化产业的资金支持模式, 建立文化产业发展基金, 引导和撬动更多社会资本进入文化产业, 通过项目补助、贷款贴息、绩效奖励等建立多元化、多渠道的文化产业投融资机制;促进科技创新与文化发展相互融合, 从文化园区培育、文化人才引进等方面给予优惠政策, 促进文化产品向高附加值、智能型、技术密集型转变, 推动产业升级;还可以根据文化单位性质和功能, 因地制宜、有针对性地制定发展政策, 做到政策统一性与差异性相统一[4];在延续已有政策的基础上, 根据实际情况变化及时调整和修订, 处理好政策长期性与阶段性的关系。政府要处理好文化产业独立发展与主流价值引导