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公共政策分析论文范例(最新范文5篇)

作者:2018-08-01 02:22阅读:文章来源:未知
  从20世纪80年代初以来,我国公共政策分析学科经历了从无到有、从很少人涉足到成为显性学科的过程。尤其是近十年来,我国公共政策分析学的学科体系逐渐完善、科研人才逐年增加、学术成果不断涌现。但是相对于发达国家,特别是与公共政策分析学的发源地美国相比,我国公共政策分析的研究依然十分落后。究其原因,主要是由于我国公共政策分析学的方法论落后造成的。以下是我们整理的公共政策分析论文,供你参考借鉴。

  公共政策分析论文范例图片
 
  第一篇
  
  题目:西方公共政策分析途径的演变及其启示

  
  [摘要] 西方公共政策分析研究先后经历了技术理性、价值理性、多元理性的发展阶段,形成了政策分析的因果关系主义途径、实用主义途径、实证规律主义途径、建构主义途径,通过分析反思西方政策分析研究途径背后的基本预设,发现西方在政策分析研究中存在预设者、预设主义、科学主义预设、实用主义预设的基本问题。中国公共政策分析研究要在对西方政策分析途径预设反思的基础之上注重“持续批判吸收”与“根植中国场域”相结合,推动“战略化政策分析途径”的创新,坚持“工具理性”与“价值理性”的统一,构建“我山之石,可以攻玉”的专有学问,避免研究“绝对主义”的误区,从而构建有中国特色公共政策的学科体系、学术体系和话语体系。
  
  [关键词] 西方公共政策;政策分析途径;预设反思;启示
  
  第二次世界大战之后,随着经济社会的不断发展,现代政府所面临的已经不再是单一的、简单的以及基本重复的社会矛盾与问题,而是大量相互联系、相互制约,且具有复杂性、尖锐性、动态性、专业性等特征的矛盾与问题,这使得政府政策制定与执行能力经受巨大考验。
  
  与此同时,自然科学与社会科学的不断融合,为政策分析提供了一定的理论基础与方法支撑,在这样的大背景下政策分析应运而生。
  
  关于政策分析的内涵界定,国外诸多学者从不同的研究视角对政策分析做出了不同的定义,如奈格尔、戴伊、夸德、邓恩、威廉、巴顿等人对政策分析作了不同理解层次上的定义,但并没有得到一致性的界定。
  
  陈振明老师在总结西方学者关于政策分析概念不同界定视角的基础上认为,“政策分析是指一个应用性的社会科学研究领域,它采用各种研究或论证方法,产生和转变与公共政策相关的信息,以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题”.
  
  从该定义来看,政策分析主要定位于应用性社会问题解决的角色,其分析工具是各种分析方法与技术,分析过程是信息的产生与转化,分析的终极目的是解决公共政策领域的各种问题。
  
  西方政策分析途径经历了“技术理性-价值理性-多元理性”的转变,其中有许多值得反思与借鉴之处,通过对西方政策分析途径的梳理与反思,能够为我国公共政策分析的优化提供一定的启示。
  
  一、西方公共政策分析的主要途径
  
  政策分析是一个跨学科、综合性的研究领域,政策分析面临问题的复杂性以及政策分析丰富的理论与方法使得政策分析所使用的途径必然变得多元与广泛。根据西方公共政策分析途径的核心属性,可以将西方公共政策分析途径主要分为如下四大类。
  
  (一)因果关系主义分析途径
  

  政策因果关系分析途径主要强调对政策现象做出概念界定,从而使政策现象问题具有实证可操作化特征,然后找到造成这种现象的自变量(亦即政策现象或问题的成因),并通过实证分析,得出改变因变量的干预因素(处理问题的手段)的因果关系。
  
  在政策实证主义看来,科学的知识才是真正的知识,只有具有了科学的知识,政策问题的构建才能通过先决条件来得到解决,也能够通过因果关系的确定来推断未来可能发生的事情。
  
  二战后,拉斯韦尔(Lasswell)正式提出了“政策科学”的概念,力图建立一门“民主的政策科学”.拉斯韦尔认为政策科学应该追求政策的“合理性”,使用数学“公式”和实证性“数据”,是一门用科学的方法论进行分析研究的学问。
  
  在实证主义理念的号召下,大量经济学技术和定量方法得到广泛应用,成本效益分析、系统分析和定量分析模型几乎成为当时政策科学的代名词。
  
  这种实证主义的分析方法舍去一些偶然因素来形成一些客观的假设以构造因果关系,研究的目的是发现一种独立于社会历史背景的客观规律,一种可以指导任何政策制定和解决任何政策问题的客观规律。
  
  在实证主义研究背景下,政策分析学者假设政策问题的解决方案可以是最优的,而且政策行动的结果可以被预见,至少可以在概率上做出精确的计算。
  
  这些政策分析学者的座右铭就是:“只要有技术,就可以解决问题。”
  
  (二)实用主义分析途径
 
 
  实用主义强调科学研究的最终目的不是理解一切现象的本质及其掌握现象背后的规律来作出有效的解释,而是能够解决人类社会所面临的各种问题。
  
  对实用主义倡导者来说“有用便是真理”,实用主义明确强调科学方法的构建需要用来指导实践,以解决社会所面临的问题,而不是为了理论而构建理论与方法,评价一个理论与方法的价值标准就在于其能否具有实用价值。
  
  美国实用主义集大成的哲学家约翰·杜威(JohnDewey)对政策科学的发展产生了重大的影响。
  
  杜威主张用实用主义的方法来解决社会问题,在杜威的许多着作当中都始终围绕着情报信息运用于社会改革这一主题所展开,正是沿着这一实用主义道路,政策科学得以产生。
  
  同时,美国政策科学开山鼻祖哈罗德·拉斯韦尔(HaroldDwightLasswell)曾明确强调“政策科学的诞生就是为了解决社会问题,并且每一个问题都是在具体的背景下发生。
  
  因此,政策背景也应该通过分析和其他方法来讨论。”
  
  至此,在杜威、拉斯韦尔等人的推动之下,西方政策科学持续发展深受实用主义导向的影响,几乎在政策分析每一个领域都能得到相应的反映。
  
  (三)实证规律主义分析途径
  
  政策分析的实证规律主义途径与实用主义途径的观点恰恰相反。
  
  实证规律主义并不强调政策分析的最终目的就是解决实际问题,而是首先强调要理解一切政策现象的本质并在此基础上掌握政策的根本规律,以此来对政策现象做出有效的解释。
  
  美国着名的公共政策学家托马斯·R·戴伊(ThomasR.Dye)强调运用实证规律分析途径来透析公共政策现象背后的规律以更好地推动政策分析学的发展。
  
  戴伊在其《理解公共政策》一书中指出,政策分析涉及在政治生活中“谁得到了什么”“为何得到”“有何影响”,其不仅关心政府追寻了什么政策,而且关注政府为什么要采取这些政策以及这些政策有何影响。
  
  戴伊强调政策分析不仅仅是一门技术,更是一门艺术。其结合美国卫生、教育、经济、移民、贸易、环境、国防等政策的具体特征与属性,并运用相应的政策分析模型进行了解释。
  
  戴伊通过政策分析发现,不同的政策问题有不同的本质与规律,不同的本质与规律决定了政策分析应该采用不同的分析途径与方法。
  
  因此,政策分析并不存在一个能够囊括所有政策问题的研究途径与方法,关键要根据政策问题本身的属性与本质来进行分析。
  
  (四)建构主义分析途径
  
  自20世纪80年代以来,许多社会现象研究者得出一个共识:
  
  社会现象是以人为基础的事物联系,其生理、心理及认知因素等主观因素与外部客观因素的互动是复杂的、难以观察及量化的,因此,社会现象并非是客观存在的。
  
  政策建构主义者认为,对政策分析的研究要注重理解政策现象的本质及其掌握政策现象背后的规律来对政策现象作出有效的解释。
  
  与实证主义相反,政策建构主义认为社会现象的本质特征必须要用意义性的理解与解释才能得到完整的解释,而自然科学那套的实证主义只是客观现象研究的手段,许多政策现象并非是纯客观现象,其中包括诸多“人”的因素,尤其是政策制定、执行方面。
  
  因此,政策建构主义反对实证主义将社会现象进行分割研究,主张从系统整体、历史、社会的视角来研究政策现象中人与人、人与社会的关系,只有将政策问题与现象放在一个整体的网络关系中来理解才能真正推动政策分析的发展。20世纪90年代,随着量子力学的发展,科学家认识到原子层是不能够被描述成为确定的或可预测的。物理学家认为对一个粒子行为的解释很大程度上取决于观察者的位置。
  
  后实证主义可以使政策分析研究应用到一个更加复杂、更加真实的世界中,政策分析不再是独立于经济、社会、文化、历史的抽象理论。对于后实证主义者来说,政治领域中的商谈和辩论是很少关涉数据的。
  
  相反,数据背后潜在的假设则是最值得关注的东西。通过后实证主义的方法论,政策分析的注意力已经从狭窄的实证分析理论转向了人类丰富多彩的公共事务活动。
  
  二、对西方公共政策分析途径的反思
  
  西方公共政策分析途径的演变先后经历了“技术理性分析-价值理性分析-多元理性分析”的路径,究其背后深层次的原因在于西方公共政策分析途径背后基本预设的问题,不同的分析预设,会相应地出现不同的分析途径主义。
  
  因此,认真地分析西方公共政策分析的预设对于理解西方政策分析途径的形成与演变具有十分关键的作用。
  
  (一)政策分析途径
  
  研究的预设者的反思政策分析本质上是对政策问题的解决过程。
  
  对问题的解决必然涉及到每个研究主体都会按照自身的理性思维逻辑来构造和理解理论。
  
  当代西方诸多政策分析研究者的知识体系都是以西方学术传统中的本体论、认识论、方法论为根基,这些知识体系自然会使其在政策分析中形成诸多带有主观因素的偏见性预设。
  
  许多提出政策分析途径的学者往往是在自己知识体系上来进行研究与实践,这就容易出现研究中以带有偏见的预设来寻找知识用武之地,这种以自身知识来决定分析方法的做法并不科学合理。
  
  同时也会出现研究者割裂或照搬某些理论来发展政策分析途径,特别是有的研究者以自身知识、意识形态、制度背景去研究分析其他国家的政策,这就使得政策分析往往脱离实际或者处于空泛的思辨状态。
  
  (二)政策分析途径
  
  研究的预设主义的反思预设主义容易出现绝对肯定与绝对否定的“非此即彼”研究倾向,尤其是存在政策分析途径中的绝对定量分析方法与绝对定性分析方法的研究误区,容易出现以简单化、绝对化的思维来分析公共政策,忽视了政策的模糊性、不确定性以及不可衡量性的特征。
  
  另外,政策分析途径的预设主义研究还容易出现范式途径的霸权主义。
  
  即以范式之名来研究政策分析途径,从而来打压该范式之外的其他所谓的反常理论。
  
  这种政策分析的途径研究具有强烈的保守主义倾向,使得许多研究理论往往囿于这种范式化的预设,也迫使试图进行理论创新的研究者必须系统地批判原有理论范式以在各个方面表达自身“新”的意义。如新公共管理理论,强调其是一种新的研究范式,其实不过是传统理论范式的延续。
  
  (三)政策分析途径
  
  研究的科学预设主义的反思以实证研究为主导的科学主义的潜在预设是客观存在的,也是可以被经验所观察到的,可以经由逻辑思维被发现和处理,并通过量化途径得出其因果关系链条。
  
  因此,许多政策分析途径的研究都大力提倡具有科学主义倾向的实证定量研究,而缺乏对经验主义方法的倡导与鼓励。
  
  殊不知,在科学预设研究大行其道之下,许多政策问题具有模糊性与不确定性,许多政策问题有不同的规律与本质,并不能够用定量的数据来进行衡量与验证。
  
  (四)对政策分析途径
  
  研究的实用主义预设的反思由于政策分析是一门极强的应用型学科,且许多政策分析是以分析解决政策问题为导向,因此,许多政策分析的途径研究深深受到实用主义导向的影响。
  
  在此预设主义的影响之下,许多学者在政策途径研究中往往遵循“实用即真理”的研究旨趣,往往聚焦手段与途径的实用性而割裂了政策的价值追求,使得许多政策分析途径的价值导向成为备选项而不是必选项,导致了许多政策分析中存在的伦理问题往往被边缘化而难以得到解决。
  
  因此,政策分析途径的目的与手段之间脱节现象比较严重,政策分析的价值判断并没有有效指导事实判断。
  
  三、西方公共政策分析途径演变对中国政策分析发展的启示
  
  通过对西方公共政策途径演变的逻辑梳理及其背后预设的反思,结合我国特殊的社情与国情,笔者认为我国公共政策分析研究应该从以下几方面来进行优化。
  
  (一)构建中国特色的公共政策分析体系:“持续批判”与“中国场域”
  
  西方公共政策分析途径的演变表明,强烈的预设主义倾向使得西方公共政策分析具有明显的意识形态、经济文化以及制度导向的倾向。
  
  这表明西方政策分析理论与方法存在重大的缺陷与不足,我国必须要在持续深刻批判其存在的各种深层次理论与实践问题基础之上,来借鉴参考西方政策分析理论与方法,从而打破西方公共政策分析模式普适性的神话。
  
  我国未来的公共政策分析研究尤其要以明确我国的意识形态、制度、政治、社会文化以及行政体制等方面的具体国情与西方国家存在巨大差异为前提,从而根据不同的前提条件来实行相应的政策分析理论与实践研究,唯有这样才能避免陷入“唯命是从”“盲目乐观”“一刀切”的研究误区。
  
  同时,我国是世界上最大的发展中国家,也是最大社会主义国家,我国的文化意识形态、发展阶段、国家制度以及权力配置制度与西方国家具有十分巨大的差异。
  
  因此,在这样的大背景下构建我国的公共政策分析尤其要注重我国具体的社情、国情,不能一味生搬硬套西方国家的方法与理论体系,而是要结合我国中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、转型发展的特殊时期、传统儒家文化等具体背景,构建具有中国特色的政策分析研究体系。
  
  (二)创新我国政策分析研究的途径:“战略化的政策分析”
  
  西方公共政策分析途径在强烈的预设主义影响之下,往往具有十分狭隘的政策分析理论与方法,使得政策分析研究往往局限于“此时此地”的狭小范围。
  
  我国公共政策分析的研究要注重对政策分析战略思维的构建,尤其要根据我国具体的制度与文化背景来构建“整体”“共赢”的政策战略分析思维。
  
  同时,我国公共政策分析尤其要构建发展中国家政策分析的战略思维框架,一方面针对发展中国家面临的特殊政策问题来具体探究相应的研究方法与途径,不能照搬西方国家的政策分析方法与途径;另一方面要运用战略思维分析框架去研究中国面临的政策问题,亦即中国的政策分析要将过去(此时彼地)、现在(此时此地)、将来(跨时跨地)的情况综合考虑,从而运用综合的政策分析途径来构建中国特色的战略化政策分析途径。
  
  (三)政策分析理性的统一:兼顾“工具理性”与“价值理性”
  
  公共政策分析既要有明确的价值判断指引,也要有有效的目标实现的工具。我国公共政策分析必须要平衡目标与手段的关系,不能将二者割裂开来。不能重蹈西方政策分析中所谓的“实用主义倾向”的覆辙,仅仅只注重工具的应用,而忽视了伦理价值方面的导向。
  
  由于政策分析是一个跨学科的综合应用领域,我国的政策分析要紧紧依靠政治学作为基本价值导向,失去了政治学研究途径、视角、方法这一支撑,政策分析的公共性将会丧失殆尽。
  
  同时,政策分析在正确有效的价值指导下还需要借鉴管理科学、经济学等学科的方法与技术,为政策分析注入新鲜血液,推动政策分析研究持续不断发展。
  
  公共政策分析理论与实践失去了管理科学、经济学等理论框架、视角、研究方法的基础支撑,其也将失去实践性与解决现实公共问题的特性。
  
  因此,我国的政策分析只有真正地将政策分析的目的(价值)与手段(工具)统一起来,才不会像短暂的流星一划而过,才能真正地持久地促进中国特色公共政策分析的不断发展与完善。
  
  (四)我国公共政策分析应该构建自己的专有学问:“我山之石,可以攻玉”
  
  不能一味地以西方政策研究方法与理论作为救命稻草,我国公共政策分析研究不仅应该了解“他山之石,可以攻玉”,更要明确“我山之石,也可以攻玉”.
  
  我国悠久的历史文化,蕴含了许多精辟的、有特色的政策思想与方法。
  
  因此,我国政策分析研究应该深入挖掘我国自身的政策历史与政策精华,从而形成自己的政策理论与方法。
  
  如我国在解放战争时期的土地政策就包含着大量的综合政策分析的理论与方法,我们需要将这些具体的政策经过梳理、归纳、总结并上升为抽象的理论与方法,从而促进有中国特色的政策分析理论与方法的发展。
  
  同时,我国公共管理学界应该努力培养一批具有一定数量的成果以及有影响力的政策分析学派与流派,以这些专业、有见地的学派与流派根植于中国场域的研究成果来逐渐构建有中国特色政策分析的知识体系。
  
  (五)政策分析应避免绝对主义的误区:考虑政策问题的“本质”与“规律”
  
  我国公共政策分析研究中应该避免西方政策分析研究的绝对主义误区,亦即政策分析必须是“定量研究”或“定性研究”主导的非此即彼。
  
  我国公共政策分析应遵循依据不同政策问题的本质、属性亦即规律来决定采用何种研究途径。
  
  我国的公共政策问题中有可衡量的政策,如科技政策、交通政策,也有不可精确衡量的模糊政策,如教育政策、文化政策、社会政策,等等。
  
  因此,在我国的政策分析发展过程中尤其要注意对政策问题的分类,明确哪些问题可衡量并能够进行定量研究,哪些问题不可衡量需要进行定性研究,从而避免陷入“一刀切”的绝对主义研究误区。
  
  结语
  
  当前我国正在推进实现国家治理现代化的宏伟目标,如何构建具有中国特色的政策分析研究体系是我国公共政策领域亟需解决的重大问题。
  
  西方政策分析具有明显的缺陷,我国公共政策分析研究需要在持续批判西方政策分析理论与方法基础之上,结合中国具体的社情与国情,根植于中国场域,挖掘中国历史上政策思想精华,创新战略化的政策分析途径与方法,构建具有中国特色的政策分析专业学问,从而真正推动中国公共政策研究的持续发展,进而更好地推动实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。
  
  参考文献:
  
  [1]陈振明。是政策科学,还是政策分析?---政策研究领域的两种基本范式[J].政治学研究,1996(4)。
  [2]周敬伟,罗双。论毛泽东思想方法论价值回归的应然[J].创新,2016(1)。
  [3]周超。当代西方政策科学方法论的范式转向[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2005(4)。
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  [5]周红。认识政策过程中的两难:政策失灵的又一视角[J].东岳论丛,2011(7)。

       第二篇

  题目:我国个人所得税起征点调整的公共政策分析
  
  摘要:征收个人所得税是再分配的重要调节手段, 没有人会否认税收的杠杆作用, 但是, 对于起征点多少合适、以什么形式征收等问题, 人们则莫衷一是。本文基于问题导向, 首先介绍了渐进主义模型的相关理论, 其次提出其与当前环境下我国个税起征点调整的适应之处, 并结合案例分析进一步探讨了个税问题与政策模型的差异及原因, 最后结合我国实际, 对渐进主义政策模型进行修正, 以适宜中国情境。
  
  关键词:个人所得税; 渐进主义; 政策模型; 案例分析;
  
  一、问题的提出与渐进主义模型简介
  
  1. 问题的提出

  
  个人所得税起征点调整的相关问题向来都是公众街头巷尾议论的话题, 也是财税领域不可忽视的焦点议题之一。事实上, 近十年来, 对于个人所得税起征点问题的争论就从来没有停止过。征收个人所得税是再分配的重要调节手段, 没有人会否认税收的杠杆作用, 但是, 对于起征点多少合适、以什么形式征收等问题, 人们则莫衷一是。
  受征税的依据、征收方式所影响, 我国中等收入群体成为了个人所得税征收的中坚力量, 在这部分人中, 如大学教师、中小企业老板却对个税发挥的作用不甚认同, 他们认为, 他们都是社会工作兢兢业业的人, 靠自己的辛勤劳动赚钱, 而且工资也不够高, 这是内在的原因;外在的刺激因素主要是对于一些高收入的群体, 无法对他们进行有效的税收征管, 导致“富者更富”, 更不用说对他们经常有机会接触到的“偶然所得”进行征缴, 这就使税收一定意义上产生了“损不足而补有余”的副作用。
  
  2. 渐进主义模型简介
  

  美国著名政治经济学家、当代西方著名学者林德布洛姆在批判传统理性模型的基础上提出了渐进主义分析模型。他认为, 政策制定的实际过程并不完全是一个理性过程 (分析问题、明确目标、提出方案、优化选择等) , 而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验, 在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案, 通过与以往政策的比较, 考虑不断变化的环境需要, 对以往政策进行局部的、小范围的调试, 逐渐把一项旧的政策转变成为一项新的政策, 也就是“积小的变化为大的变化”的过程。这一论述也构成了渐进主义的基本内容。渐进主义模型有三个理论假设: (1) 决策环境的相对稳定性; (2) 人类理性思维的有限性; (3) 政策的持续性和可变性。
  
  二、案例分析
  
  1. 案例背景

  
  我国个人所得税起征点经历了的调整经历了四个阶段。
  (1) 1980年9月, 全国人大通过了《中华人民共和国个人所得税法》, 规定个人所得税工资薪金所得减除费用标准为每月800元。
  (2) 2005年10月, 全国人大常委会修改了个人所得税法, 将工资薪金所得减除费用标准由每月800元提高到每月1600元。
  (3) 2008年2月, 《国务院关于修改<中华人民共和国个人所得税法实施条例>的决定》将个人所得税起征点由1600元提高到2000元。
  (4) 2011年7月, 《国务院关于修改<中华人民共和国个人所得税法实施条例>的决定》 (第三次修订) , 将个人所得税起征点由2000元提高到3500元。
  公民依法缴纳个人所得税是履行作为中华人民共和国公民的神圣义务, 国家对个人所得税的合理征收也应是题中之义。对个人所得税的征收, 最理想的状态就是, 既满足了国家财政的需要, 又调节了社会分配, 使得国家经济社会的运转既保持高效又使人民感到公平、正义。
  
  2. 渐进主义模型对案例的适用性分析
  
  我国正式提出征收个人所得税的时间是1980年9月, 由于改革开放所带来的红利, 更多的人开始有余钱, 计划经济时期的“计划收入”已不适应国情, 这时候对收入较高者征收个人所得税是合理的。为了减少征税所带来的阻力, 当时的个税起征点是相当高的——800元——相当于城镇职工月平均工资的13倍。在当时的条件下, 征税对象的范围是十分有限的, 这也为个税政策的顺利实施奠定了良好的基础。
  随着社会经济的复苏, 人民生活水平日渐提高, 个税起征点覆盖的人群也逐渐扩大, 这对于一些收入刚过起征点和虽已超过起征点, 但收入仍不能满足生活所需的人们来说, 上缴个人所得税便成了他们抱怨的谈资。然而, 一次性大手段的改革可能会带来对社会生活的冲击, 故而2005年仅将个人所得税起征点提高到了1600元, 虽然这个起征点对于许多人来说还是难以承受, 但从800元上升到1600元还是给人们带来了向上拼搏的新希望。
  在接下来的时间里, 关于个人所得税更好适应社会经济发展的变革从未停止过, 2008年, 个税起征点上升至2000元, 仅仅三年之后, 又调整到3500元。个税起征点在六年之内, 从800元提升到3500元, 足足上涨了4倍半;但在2005至2011年, 城乡居民的工资水平并未上涨4倍半, 然而个税上调还是赢得了民心。
  从2005年到2011年的三次调整无疑也是对个税起征点的渐进主义改革, 是为了更好地适应社会经济的发展, 如果在2005年一次性就将个税起征点调整至3500元, 势必会对国家的再生产带来冲击, 甚至会削弱国家的再分配能力, 所以, 现实的抉择就是, 先将个税起征点调到一个预期可以使国家的再生产得到保证的点上来, 边走边看, 看看这初次调整的起征点能否与之相适应, 再慢慢地提高个税, 以与公众对起征点提高的呼吁相呼应, 第二次、第三次对纳税起征点调整的道理也是如此。
  基于以上分析, 可以说明, 在我国目前经济环境较为稳定的情况下, 我国对个人所得税起征点的改革是渐进主义的, 也是符合国情的。
  
  三、渐进主义模型的修正
  
  1. 为人民服务与为特殊利益集团服务

  
  渐进模型诞生于两党政治的美国, 其政党制度是为特殊利益集团服务的。我国个人所得税起征点的调整并不是为了照顾某些小团体的特殊利益, 而是基于社会公平正义、国家生产能力的提高而制定的。无论个人所得税的调低或增高, 都是以国家大局为出发点的, 其出发点并不仅仅在于弥补前政策的缺陷。归根结底的表述就是, 我国个税政策的改革应最大限度地为人民服务, 而不是为特殊利益集团服务。
  
  2. 政策创新与弥补前政策的缺陷
  

  渐进模型注重研究现行政策的缺陷, 并不强调有所创新。而创新是社会发展的重要精髓, 制定公共政策同样需要创新精神, 政策制定者不能把目光停留在弥补前政策的缺陷上, 更应该展望未来, 将政策可能出现的问题预防到位。
  个税起征点的调整也是如此, 政策制定者并不能简简单单地将目光锁定在现行个税的问题上, 如社会上很多人抱怨个税起征点过低, 损害了他们的基本利益, 这也是现行个税政策的弊端或缺陷, 然而政策制定者并不能简单地以提高个税起征点为应对方案, 而应力图将战略目光锁定得高远一点, 做出的政策应能不让几年之后类似的政策弊端重现, 而应从更深层次的改革着手, 例如对家庭征税、对特殊群体的退税等, 新一轮的个税改革值得期待。
  
  3. 民主化决策与少数人垄断政策制定
  
  纵然林德布洛姆开创了渐进主义决策模型, 但他同时也是精英主义决策模型的拥护者, 诚如精英主义严格限制了决策人数一样, 渐进主义也有同样的封闭趋向。然而在我国, 民主集中制的决策模式已经建立起来, 决策的科学化、民主化也已深入人心。以决策中枢系统为中心, 咨询系统、信息系统、执行系统相互配合已经逐渐成为我国决策的基本模式, 决策受到各类精英和社会公众的参与, 唯精英主义极少数人参与政策制定是不符合我国国情的。
  
  参考文献
  
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  [10]夏宏伟.中国个人所得税制度改革研究[D].财政部财政科学研究所, 2013.

       第三篇

  题目:网络问政对公共政策影响分析
  

  摘要:现如今, 随着网络技术的飞速发展, 由于网络技术的高度个人化、交互性以及及时性等特点, 网络已经成为了民众对公共事务议论的重要载体, 它已经改变了我国民众参与政治的方式。民众可以通过网络进行线上民主政治参与形式, 实现网络问政, 其在对我国公共政策的制定造成了重大影响的同时, 也加深了民众与政府之间的联系。本文主要对网络问政对我国公共政策的有利影响和不利影响进行研究分析, 并对不利影响提出解决措施, 希望为民众参与公共政策建设出一个良好的网络环境。
  
  关键词:网络问政; 公共政策; 影响; 解决措施;
  
  随着科学技术的不断发展, 人类文明从农工时代发展到工业时代再到信息化时代, 人类通过技术力量已经改变了世界。从八十年代开始我国开始发展网络技术, 到了九十年代的时候我国正式开始启动相关的网络工程项目, 截止到目前, 我国网络技术一直呈现出一种高速发展的趋势。随着信息化时代的到来, 网络也给了我国民众参与进公共政策之中提供了一个平台, 有效加强了我国公众与政府之间的联系。在网络技术飞速发展的时代背景下, 民众通过网络参与政治已经成为了民众参与政治的一种新形式。同时随着网络平台的影响力越来越大, 现如今它已经成为了影响到政府管理者进行决策的重要方式之一。如今, 民众通过网络参与的不仅仅局限于影响力较大的政治事件之中, 也涉及到了一些影响力较小的公共事件, 全国各地的网络用户对某个热点发表自己的看法, 从而形成了一个强大的舆论压力, 这些舆论压力将会影响到政府进行相关的决策工作, 这就让民众与政府管理者之间形成了一个互动的关系, 从而促进了一系列的公共政策的出台。民众通过网络问政参与到我国公共政策的制定工作之中, 再给我国带来一些有利影响的同时也带来了一些不利影响。对此, 我国应当注重消除民众通过网络问政参与进公共政策制定工作之中的不良影响, 积极为我国民众建设出一个良好的互联网环境, 以此促进我国的和谐发展。
  
  一、网络问政对公共政策的有利影响
  
  (一) 保障了公共政策制定的科学民主性
  

  网络技术的出现打破了时间与地域产生的限制, 来自全国各地的网络用户都可以在网络平台上对热点进行研究分析讨论, 并将讨论的结果反馈给相关部门, 集思广益之下产生的意见以及建议可以有效提高公共政策制定工作的科学性, 同时广大民众的参与也使得制定的公共政策具备了民主性。由于网络平台的开放性大大降低了广大民众参与网络问政的门槛, 同时在网络平台上人与人之间也没有阶层、地位以及财富之分, 人们可以在网络平台上畅所欲言, 因此网络逐渐成为了广大民众参与进政治之中的重要平台[1]。
  
  (二) 降低了公共政策的制定成本
  
  在传统民众参与公共政策制定工作的方法之中, 其制定成本比较大。反之, 民众通过网络平台可以实现对各级政府在各大权威网站或者政府网站上发布的某项公共政策的相关信息进行自由浏览, 进而通过如留言板以及信箱等方法参与到其中去, 相关公共政策制定者可以通过归纳总结各方意见得出有益于公共政策的改善意见和建议。不仅可以有效降低传统公众参与公共政策制定的方法如座谈会等方法中因为征集民意带来的不必要开销, 还有效提高了相关公共政策制定工作的工作效率。
  
  (三) 提高了公众的政治参与意识
  
  在现如今信息化时代的背景下, 网络在我国越来越普及, 网络平台可以有效提高民众的政治参与意识。民众强烈的参政意识可以将紧张的社会关系有效缓解, 比如现如今社会上存在的贫富差距以及贪污腐败的问题会给社会关系造成非常不良的影响, 而通过网络就能非常好的将之解决, 例如在网络平台上上传一张官员的奢侈品招聘或者是机关单位的高额消费发票, 这些内容将会引起广大网络用户的热烈讨论, 从而形成一股舆论压力, 引起有关政府部门的高度重视, 从而对涉嫌官员进行审查, 之后将审查结果公布到网络上, 不仅可以肯定网络用户的参政行为, 还有效缓解了官员与民众之间的矛盾, 促进了社会和谐。
  
  二、网络问政对公共政策的不利影响
  
  (一) 信息的海量性增加了政府辨别真伪的难度

  
  现如今随着网络的普及, 我国网络用户也在飞速增长当中, 民众通过网络平台对自己感兴趣的话题进行讨论, 但是由于网络用户收到的教育不同、价值观念不同以及关注焦点等多个方面都不一样, 因此网络用户讨论带来的海量信息量会给政府获取的信息的可惜度以及真实性带来非常严重的影响, 同时各种毫无证据的小道消息也导致了有关政府部门不能提炼出具有代表性的议题, 大大降低了公共政策制定工作的工作效率[2]。
  
  (二) 言论表达的非理性误导了政府的工作方向
  
  由于网络环境的虚拟性, 这就导致了网络用户往往在网络平台上发表言论时百无禁忌, 以一种不负责任的态度通过匿名的方式传播虚假言论, 这些虚假言论会给其他网络用户造成误导, 大大降低了民众意愿的可靠性, 误导相关政府部门决策的工作方向, 甚至会背离真正的民意, 大大降低了公共政策制定工作的工作效率。
  
  (三) 言论结果的放大性削弱了政府的公信力
  
  大量的信息再被网络用户阅读讨论以及传播之后, 其中一些信息会在传播的过程之中被传播的人渲染, 使得传播的言论开始偏离最初的样子。尤其是民众通过网络平台进行网络问政的时候, 一些相关政府部门的决策会被网络用户讨论, 但是每个人对于公共政策的关注点都是不同, 当相关政策不符合某个群体的利益时, 该群体就会供给这项公共决策, 这就导致了政府公信力下降的后果, 因为政府所制定的公共政策是要惠及到绝大多数民众的, 不可能因为一部分人的利益就舍弃该政策, 也因此大大降低了公共政策制定工作的工作效率[3]。
  
  三、网络问政对公共政策不利影响的解决措施
  
  (一) 提高政府辨别信息的能力

  
  随着网络的普及, 民众通过网络平台对自己感兴趣的话题进行讨论, 但是由于网络用户收到的教育不同、价值观念不同以及关注焦点等多个方面都不一样, 因此网络用户讨论带来的海量信息量会给政府获取的信息的可惜度以及真实性带来非常严重的影响, 想要从中获取真实的民意就需要政府工作人员拥有优秀的信息辨别能力, 对此有关政府部门可以通过走访调查、深入群众等方法, 证明网络平台上言论的真实性以及可靠性, 同时对焦点事件造成的网络舆论进行多次调查, 不断提高对网络上的信息辨别真伪的能力, 有效提高公共政策制定工作的工作效率。
  
  (二) 健全网络舆论监督的法律法规
  
  由于网络环境的虚拟性, 网络用户往往在网络平台上发表言论时百无禁忌, 以一种不负责任的态度通过匿名的方式传播虚假言论, 对此可以通过国家出台相关法律法规来规范网络用户的网络行为, 有机结合现如今的网络的舆论发展形势, 对网络平台上涉及到网络安全、国家秘密以及公众个人隐私等方面的网络舆论进行明确规范, 坚决杜绝不良言论的出现, 建立一个完善的网络舆论监督的法律体系, 有效提高公共政策制定工作的工作效率[4]。
  
  (三) 提高公众网络参政的素质
  
  随着网络技术的飞速发展, 其为民众参与进政治之中提供了一个有力的技术支持, 民众通过网络平台使用虚拟身份进行政治意愿的表达, 但是在其中, 由于每个人对于公共政策的关注点不同, 导致相关政策不符合一些人的利益, 从而出现不当偏激的言论。对此政府应当加强网络用户的道德素质建设工作;同时注重扩大网络用户的公共视野, 这样才能使民众得以使用理性的态度参与进公共政策制定工作之中;提升网络用户的道德责任感, 保证网络上的信息具备真实性以及可靠性, 借此大大提高公共政策制定工作的工作效率。
  
  结束语
  
  网络问政的出现对于我国来说拥有着保障了公共政策制定的科学民主性、降低了公共政策的制定成本以及提高了公众的政治参与意识等方面的益处, 但同时它也带来了信息的海量性增加了政府辨别真伪的难度、言论表达的非理性误导了政府的工作方向以及言论结果的放大性削弱了政府的公信力等问题, 对于网络问政出现的问题可以通过提高政府辨别信息的能力、健全网络舆论监督的法律法规以及提高公众网络参政的素质的方法将之解决。让网络问政的作用得以有效发挥出来, 有效促进了我国社会发展。
  
  参考文献
  
  [1]徐晓雯, 曹守新.网络问政对公共政策制定的影响——基于SWOT分析方法[J].山东社会科学, 2015 (06) :179-183.
  [2]冯海芬.“微博问政”在公共政策制定中的参与研究[J].中共云南省委党校学报, 2013, 14 (02) :155-157.
  [3]关聪, 曾彦婷, 阮紫萍.网络舆情对公共政策评价的影响研究[J].思茅师范高等专科学校学报, 2012, 28 (04) :25-28.
  [4]丁雅玲, 杨双.公众网络参与政治对我国公共政策制定的影响研究[J].商, 2016 (15) :50.

       第四篇

  题目:影响公共政策制定的要素分析
  
 
 摘要:公共政策的制定关系到国家的稳定, 社会的发展, 经济的进步等多个方面, 是政府行使公共管理职能的重要手段, 而公共政策的制定是整个政策过程的关键环节, 也是众多政策科学研究学者所关注的重要内容。对影响公共政策制定的主要因素进行分析, 对提高公共政策的民主化、科学化与法制化, 提升民众认同度具有十分重要的现实意义。
  
  关键词:公共政策; 制定; 影响因素;
  
  公共政策指的是政党以及国家机关或者其它的社会特定的团体在一定的时期内, 为实现某些政治、文化和经济目标所制定的规范性的行为准则或规定, 是一系列的条例、谋略、法律、措施与办法的总称。[1]公共政策的制定是整个政策过程中的首要环境, 在政策的制定过程中, 民众、专家与新闻媒体直接或者间接的对政策的制定产生了影响, 成为政策制定过程中不可忽视的参考因素。
  
  一、我国公共政策制定的理论依据与一般过程
  
  公共政策的制定是政策过程中的首要环节, 只有政策制定出来, 才能够发挥作用。而政策的制定需要基本理论的支撑, 政策的可行性在很大程度上受理论依据的科学性和有效性的影响。因此, 理论依据被视为政策的灵魂和命脉, 为政策的制定进行引导。当前阶段, 我国所有政策的制定都是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观与习近平新时代中国特色社会主义思想为指导依据和出发点的, 以正确的世界观和方法论作为导航。有了以上科学的理论依据作为支撑, 我国在政治、文化、经济、宗教、法律和道德等方面的公共政策体现出重要的科学性和民众认同性。[2]
  公共政策并不是凭空而来的, 在理论依据的基础上, 公共政策要按照严格的程序来制定。首先, 需要对公共政策所关注、所要解决的问题进行科学的分析与界定。公共问题具备一定的特殊性, 超越了个人的范畴, 往往与某个社会群体或整个人类社会息息相关, 是人们的利益、生存条件、环境等遭受威胁而产生的, 在公共政策制定过程中, 需要对所要解决的问题进行科学的分析与界定。其次, 政府专门部门组织人员对政策进行科学的调查和研究。政府是政策制定的主体, 需要对公共政策的科学性负责。因此, 在公共政策出台之前, 国家的相关部门应对政策的条件、要素与预期效果进行分析, 以增强对公共政策执行过程的把控, 使其达到应有的效果。最后, 公共政策需要经过审议与表决, 并不断的进行完善。政策的制定需要集思广益, 吸收不同阶层、不同群体的意见以维持民主科学性。[3]另外, 公共政策在执行过程中, 需不断的进行完善和改进, 以保证其在不同阶段的适应性。
  
  二、影响公共政策制定的要素分析
  
  (一) 公众要素对公共政策制定的影响

  
  公共政策是为解决某些问题而制定的, 并服务于民众, 因此, 公众要素成为影响公共政策制定的重要因素。倘若公共政策不得民心, 那么在后续执行过程中将举步维艰, 也很难达到预期的效果。作为公共政策服务的主体, 民众的心声和诉求在公共政策制定过程中是不可以被忽视的。理智的、合理的民众意见和建议应在政策制定时得到足够的重视。从民众的角度出发, 充分吸收民意, 妥善处理政策问题与民众矛盾, 使公共政策得到民众的认同和支持, 反映民意;使公共政策在解决问题的基础上, 维护民众基本利益, 维持社会的健康和谐稳定发展。
  
  (二) 新闻媒体对公共政策制定的影响
  
  随着网络普及面的不断发展, 新闻媒体的覆盖范围大幅增加。新闻媒体已经不再局限于电视、报纸等媒介形式, 电脑、手机都已经成为其重要的载体。与此同时, 新闻媒体在公众中的影响力也达到了前所未有的水平, 新闻媒体与民众的互动性也得到增强。用户可以在不同时间、不同地点获取新闻信息, 并通过发表评论来表达自身观点。这无形中增添了新闻媒体的影响力, 使得公共政策在制定过程中不得不考虑到新闻媒体的影响。同时, 在公共政策制定和宣传过程中, 新闻媒体也发挥了重要的宣传作用, 提高了公共政策的认知度和普遍性。另外, 新闻媒体对于公众舆论的引导力是不可小觑的, 良好的舆论引导对公共政策的制定和执行都大有裨益。[4]因此, 在公共政策制定过程中, 应通过不同的媒体形式进行宣传, 加强正向的舆论引导, 并通过公众的反馈吸收民众的意见, 接受民众的监督, 争取更大范围民众的支持, 使公共政策真正的做到顺应民心、反映民意。
  
  (三) 专家学者对于公共政策制定的影响
  
  在民众和新闻媒体的影响之外, 专家学者的意见和建议对政府公共政策制定的影响也是十分重要的。与民众意见的出发点不同, 专家学者拥有更广阔的视野和更出色的专业素养, 考虑的因素也较为复杂, 他们的意见和建议对于公共政策的制定具有重要的参考性。在我国的目前阶段, 各方面反映出的社会问题不断增加, 牵涉面也越来越广, 专家学者的意见通常更具备科学性和客观性, 能够在一定程度上弥补民意上片面性和非理性的缺陷, 成为公共政策制定时的重要参考依据。
  
  三、结语
  
  公共政策是与每个公民密不可分的, 是政府行使职责的重要手段, 也应当是利民、惠民的重要手段, 应充分的反应民意, 得到更大范围民众的支持。近年来, 对公共政策制定影响因素的研究越来越受到重视, 也体现出重要的现实意义。公共政策以解决社会问题为实际目标, 在制定上受许多因素的影响, 这些因素中, 民众的意见、新闻媒体的影响力以及专家的建议是最为突出的几点。因此, 公共政策在制定过程中充分的考虑民众意见, 观察、利用新闻媒体的影响力, 科学的参考专家学者的意见和建议, 使政策得到民众支持的基础上, 切实的解决社会问题, 达到预期的效果。
  
  参考文献
  
  [1]白帆.公共政策制定机制研究——基于成都市出租车运价调整的案例分析[D].西安交通大学, 2009.
  [2]仲崇天.论影响我国公共政策制定中的主客观因素[D].东北师范大学, 2010.
  [3]孔晓燕.影响公共政策制定的因素分析[J].黑龙江史志, 2009.
  [4]高建华.影响公共政策有效执行之政策目标群体因素分析[J].学术论坛, 2007.

       第五篇

  题目:公共政策制定过程中部门利益冲突的动因分析
  
 
 摘要:公共政策的制定是一个极其复杂的过程。教育政策制定是党和政府的决策系统对已经面临的教育政策问题采取行动的过程。一项政策的制定,是多种力量相互博弈的过程。在教育政策的制定过程中,参与制定政策的主体以及主体内部的不同层面,共同作用于公共政策的整个过程。教育部门与资源配置部门、竞合或利益相关部门之间之所以发生各种各样的冲突,都有其内在的需要或者说是行为动因,而这些动因不外乎各个部门自身对权力、利益、政绩和价值的追求。
  
  关键词:公共政策; 部门利益; 冲突; 博弈;
  
  公共政策的制定,是在特定的政治环境、政治格局和社会环境下进行的。在我国政策制定过程中,政府起主导作用、各级行政部门起关键性作用的特点,是由我国特有的政治环境和政治体制决定的。政府和各级行政部门在政策制定中享有高度的政策制定权。
  在公共政策制定过程中,政策行动主体围绕政策和政策程序会形成国家与社会之间的不同互动关系类型。一是多元的关系主体。众多行动者常常作为组织代表以个体形式参与政策网络,如公共部门、私人部门以及第三部门等。二是复杂的关系联结。参与政策制定的多元主体之间表现为结构关系或人际关系特征。三是互相依赖的行动者。这些行动者的相互依赖性主要来源于资源依赖、利益诉求、政策合法化三个方面。这样以来,在实现政策目标过程中,不同行动者处于一种非正式的、非科层式的相对稳定的关系形态。
  公共政策的核心要素是利益。政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。实际上,政策的制定过程就是各种利益主体把自己的利益诉求输入到政策制定系统的过程。在这个过程中,政策主体依据自身利益的需要,通过相互博弈,对复杂的利益关系进行再调整。资源依赖理论认为,资源在组织成员间进行分配时会产生各种依赖关系。那些占据关键性资源的组织在依赖关系中占据主导地位,因而获得更大的权力[1]。政策网络理论认为,行动者在政策网络中所处的位置,会影响其表达利益和获取资源的机会,并将决定其对政策结果的影响力。无疑,居于政策网络核心地位的行动者,将拥有相对多的利益表达与获取资源的机会。这些行动者也将对政策结果有更大的的影响力[2]。
  教育的政策制定,是公共政策制定的具体化,是党和国家的决策系统对已面临的教育政策问题采取行动的过程。在制定过程中,这些党和政府部门以及部门内的各个层面因不同的利益而相互博弈,共同作用于教育政策制定的整个过程。这里以一项地方政府的教育发展规划纲要的制定为例来加以说明。一个地方的教育发展规划的制定,涉及党和政府机关的多个部门。我们可以根据各个部门对制定过程影响程度的不同来确定这些部门的地位:(1)教育部门是作为政策制定最核心主体和资源受益者的身份来参与的。(2)发改委、财政、人力资源、国土、建设等部门掌握政策资源,对教育事业发展具有较大控制,是作为资源配置部门参与的,在政策网络中居于内核地位。(3)文化、科技、共青团、妇联、残联等部门所担负职责与教育有交叉合作关系,或者其发展利益与教育事业发展紧密相关,属于竞合或利益相关部门。在教育规划纲要的制定过程中,教育部门与资源配置部门、竞合或利益相关部门之间之所以发生各种各样的冲突,都有其内在的需要或者说是行为动因。
  
  一、部门的政治权力追求
  
  在政治权力的表现形式中,公共政策制定是重要的一种。戴维·伊斯顿认为,公共政策是政治系统权威性决定的输出,即通过政策实施,对全社会价值所进行的权威性分配,让一部分人享用一些资源而排斥另外一些人对该资源的享用[3]。在实际政策系统中,谁拥有的决策权力大,他所偏好的政策就容易得到通过和贯彻。因此,有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。日本学者大岳秀夫认为就某个政治过程而言,它既可看作是政策过程,又可看作是权力过程。在这里,权力过程被定义为,某个特定行为者使用各种争论政策为手段,维护和扩张自己权力影响的过程[4]。对于政府部门来讲,行政权力是其履行政府职能的基本条件,没有权力就无法履行其职能。也可以说,行政权力是政府职能的前提和基础,政府职能是行政权力的外在表现。政府部门在起草有关法律、法规草案,以及制定规章、条例和政策时,都要千方百计地强化部门的职能。一些政府部门甚至利用立法和政策制定,将地方利益、部门利益堂而皇之地写进规范性文件,以部门规章或“红头文件”保护和扩大部门权力。在教育规划纲要这项政策的制定过程中,政府部门之间追求政治权力的情况很多,大致可分为以下几种类型:
  
  1. 扩大本部门的政策资源。
  
  政府部门所掌控的资金、人力等资源属于公共物品,虽然不等同于部门获得的实际经济利益,但这些资源的配置和输出无疑将有利于提高这些政府部门对资源的控制力。按照费佛尔和萨兰奇科的研究,一个组织对另一个组织的依赖程度取决于两个决定性因素。资源对于组织生存的重要性,组织内部或外部一个特定群体获得或自行裁决资源使用的程度以及替代性资源来源的存在程度。如果一个组织非常需要一种专门资源,而这种资源在这个组织中又非常稀缺,并且不存在可替代的资源来源,那么这个组织将会高度依赖掌握这种资源的其他组织。当一个组织的依赖性大于另外一个组织时,权力变得不平等。当资源控制部门掌握了某种对于政策目标达成起重要作用、且不可替代的资源时,通常会减少对其他部门的输出。权力的划分意味着利益的分配,为了使本部门在利益配置中占据更有力地位,各部门存在着强烈的部门权力扩张欲望,试图通过政策制定扩大自己的行政权限。例如,负责教育规划纲要起草的教育部门向各有关部门征求意见时,人力资源部门的反馈意见之一,就是建议把“建立面向社会公开招录中小学教师制度”改为“建立面向社会公开招聘中小学教师制度”。即,将原来表述中“公开招录”修改为“公开招聘”。一般来说,招录,是指国家机关招录公务员或事业单位招录工作人员,要纳入国家行政或事业编制。招聘,则是指企业和事业单位招收工作人员,招进的对象一般是签劳动合同,不按照公务员法管理,其本质也就是合同工。各大中小学校属于事业单位,如果学校采取公开招录方式招收教师,那么进入教师队伍的人员理论上都应享有正式事业编制。而采用公开招聘的方式,招进来的人员就可以按照劳动合同进行管理,而是否允许招聘来的教师进入正式编制,首先取决于学校是否有空编名额,二是人力资源部门是否同意入编,因为最后入编是需要人力资源部门操作的。这样一来,把面向社会的公开招录改为公开招聘,就使得在学校招收教师上,人力资源部门有了更大的实际权力。
  
  2. 设置本部门的行政审批权和行政许可权。
  

  行政审批和行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为,是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段。对于任何政府部门来说,行政许可权是其行政权力的重要组成部分,同时也是其权力寻租的最主要渠道。因此,各政府部门都会在法定的权限、范围、条件和程序下,尽可能多地设置行政审批和行政许可,以有效扩大其行政权力。比如,建设部门掌握建设规划政策资源。负责拟订廉租住房规划及政策,会同有关部门做好中央和地方廉租住房资金安排并监督实施。经济适用房、廉租房是向符合条件的低收入群体提供的价格相对低廉的住房,教育部门在起草教育规划纲要草稿时,考虑到教师住房普遍存在困难,提出“各地经济适用房、廉租房建设应充分考虑教师住房因素”,目的是使保障性住房建设政策能够向教师群体有所倾斜。建设部门负责拟订经济适用房、廉租住房规划及政策,该部门在反馈意见时提出修改为“对符合住房保障条件的,各地要及时将其纳入保障范围。”这一修改,实际上把教师群体完全等同于其他社会群体,在经济适用房和廉租房配置时,教师需要和其他社会群体一样去向住建部门申请许可。这样一来,就把原来表述中教师这一在经济适用房、廉租房政策中需要特殊照顾的群体,变成了一般行政相对人,其实质是向教师群体设置了行政审批。
  
  二、部门的经济利益追求
  
  “一切政治活动归根到底都是为了经济利益而进行的,政治权力只不过是用来实现经济利益的手段”[5]。从现实情况看,公共权力具有委托———代理关系,公共权力所有者是公众,公众通过契约让渡部分权力给政府,政府成为公共权力的行使和代理者。而在公共权力的运行中,政府又包括统治者和官员在内的多个利益主体的作用体,实际代表政府行使权力的是一个个具体的行政人员。按照公共选择理论的观点,行政人员在很大程度上受个人利益的驱动。“经济人”和“政治人”的特性都使政府部门具有自利性倾向[6]。这种自利性,使得行政人员经常处于“公仆”和“社会公民”两种角色的冲突之中。在某种程度上,整个行政人员系统存在着自身的共同利益追求,比如个人收入的增长、福利待遇的改善等等。这使得政府部门在政策制定中都会考虑到自身的经济利益的增加或减少。在教育规划纲要的制定过程中,各部门的经济利益冲突也有所体现。
  
  1. 为本部门服务群体和对象争取更多经济利益。
  
  对于一个政府部门来说,在其利益追求中,为所服务群体和对象争取更多发展所需要的各种资源,是很重要的一部分,是其公共服务的重要体现。资源具有稀缺和不可替代性,对资源的拥有和有效利用导致了组织和部门间发展的差异。因此,在当前的体制下,能够为服务群体和对象争取更多的发展资源,提高他们的发展力和发展水平是政府部门行政能力和政绩的重要体现。比如,文化部门在对教育规划纲要的修改意见中提出,“建议将专业艺术教育作为一种特殊教育,在政策、资金和办学层次等方面予以支持。”因为文化部门负有指导、管理文学艺术事业,推动各门类艺术的发展的职能,而专业艺术教育是促进各类艺术事业发展的重要基础。文化部门为了促进艺术职业学院的更好发展,在教育规划纲要的修改过程中抓住机会为其争取政策、资金等资源。
  
  2. 为本部门生存和发展争取经济利益。
  
  公共选择理论认为,政府机构中的官僚和市场经济中的其他人一样,也是效用最大化的追求者。官僚为了实现其效用最大化,不断证明本部门比别的部门更为重要,并想办法扩大其下属的人数和争取更多的预算,而不管这些人员和资源的增加是否因为政府工作的需要,导致政府规模不断膨胀。伴随政府规模的膨胀,作为分支的政府部门的规模和支出也将不断扩大。政府部门要实现良好的生存和发展状态,就必须从外界获取足够的经济支持。例如,地税部门在教育规划纲要的修改意见中提出,要删除“制定鼓励学校开展社会服务的税收优惠政策”。把“落实教育捐赠支出在所得税前全额扣除政策”中的“全额”删除。这两处修改的出发点是相同的,都是为了避免教育部门分流税务部门的税收来源,从而减少地税部门的经济收益。
  
  三、部门的政绩追求
  
  政绩是指政府管理公共活动和社会事务过程中的结果、效率与效能,包含政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等诸多层面[7]。公共选择理论认为,政治活动和经济市场本质上一致,都是个人出于自利动机而进行的交易活动。对于大多数干部而言,在激烈的政绩竞争脱颖而出是官员获得升迁的可靠途径。从目前的政绩评价体系来看,政绩包含的指标非常丰富,既有经济的,也有政治的和文化的,如财政和收入、教育、安全、就业、社会保障、环保等。随着时代的发展和政府职能的转变,以及不同时期上级关注的领域的变化,政绩评价体系会相应变化和扩充。教育改革发展更多属于“软指标”,对地方政府的约束力相对较弱,对于政绩的考察更多是以上看得见的,见效快的“硬指标”。在教育规划纲要的制定过程当中,有些部门的意见也是以本部门的政绩为出发点考虑的。主要表现在:
  
  1. 完成本部门工作职能。
  
  对于任何政府部门来讲,在施政过程中完成本部门的工作职能都是第一位的。在政策制定中,各政府部门会考虑政策的偏好、资源的配置、开展工作的便捷等因素是否有利于本部门工作职能的完成,从而会努力使政策向着有利于本部门职能完成的方向行进。例如:科技部门在教育规划纲要的修改过程中建议“进一步推动高等院校与科研院所的密切合作,促进科研成果转化和高新技术发展,使高校科研力量充分发挥”。政法部门在教育规划纲要的修改过程中提出增加“把社会主义法治理念教育纳入各级教育行政部门干部队伍思想政治教育和各级各类高等学校思想道德及法学教育的内容,健全完善教育制度,努力培养造就具有坚定正确政治方向的高素质管理队伍和人才队伍”。公安部门在社会治安方面负有分析形势,制定政策、组织指导、依法查处等职责,在其对纲要所提意见中,建议把“加强校园文化建设、网络管理和周边治安综合治理。”修改为“加强校园文化建设、网络管理。加强校园及周边社会治安综合治理,规范内保力量建设,整治周边治安乱点,营造良好教学环境。”统战部门具有调查研究、协调检查有关民族和宗教工作的重大方针、政策的职责,该部门在所提意见中建议将“加大对民族自治县、乡和人口较少的民族教育事业的扶持力度。”修改为“加大对自治县、民族县、民族乡和民族村教育事业的扶持力度。”各部门通过这样的修改,最后出台的教育政策文件,肯定有利于本部门工作职责的完成。
  
  2. 执行国家和上级相关政策。
  
  政绩具有鲜明的政治性。这一特点是指政绩的政治敏感性和政策执行性[8]。具有较高政治敏锐性的政府部门,常常会把中央精神和上级部署进行创造性落实、实践和发挥,成为获取政绩的政治资本。那些政绩越是突出,越符合上级要求的官员,获得晋升的可能性越大。自上而下的干部任用体制、政绩考核机制,以及在此基础上的干部晋升机制,决定了下级政府部门对上级政府负责,在公共政策制定中以贯彻本部门的上位政策为依据。例如,在教育规划纲要制定过程中,教育部门经过大量调研发现,国家规定的中小学编制标准已经颁布多年,近年来教育发展出现重大变化,国家实施了寄宿制学校建设工程,学校安全、卫生和生活管理任务繁重,原有编制标准已经不适应需要,各地中小学校普遍存在教师严重缺编的现状,地方政府普遍呼吁增加专项编制和提高编制标准。在这样的背景下,教育部门提出“按照教职工总量3%的比例,增加学校安全、卫生、生活管理人员编制”的内容。而负责教师编制规划的人事编制部门在修改意见中提出要删除上述内容,理由是依据国家编制部门规定,现有的中小学教职工编制已经包括了教师、职员、教学辅助人员和工勤人员,在国家编制部门未出台新的文件情况下,不能再另行增加编制。
  
  3. 追求考核评价。
  

  近年来,随着我国行政体制改革的推进和对政府效能提高的追求,政府绩效考核体系日益完善,考核指标逐渐多维,考核主体也越来越多元化,对于提高行政效率,增强服务意识,转变发展模式,具有积极的作用。但仍然存在着一些问题,在考核指标上,存在重经济发展轻民生发展的倾向,GDP增长率、财税增长率等经济指标权重过大,而民生和公共服务指标权重偏小。在教育规划纲要的制定过程中,财政部门提出删除“大幅度提高财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%”的表述。修改的理由是上级财政部门对地方财政部门的考核标准是财政教育支出占地方一般预算支出的比重,而不是财政性教育支出是否达到国内生产总值的4%。显然,是否符合对该部门的考核评价标准,成为财政部门提出修改意见的最主要依据。
  
  四、部门的价值观追求
  
  公共政策是政府依据特定的伦理标准来进行的价值选择。在公共政策制定过程中,政府部门的价值观起着非常重要的作用,政策目标的确定、方案的抉择、信息的过滤都受价值观影响。政府作为公共政策的主要制定者,是最大的公共权力持有者,因此,公共性是公共政策首要的价值选择,也是其与一般政策最显著的区别。其次,公共政策的价值选择还包括公平、效率、民主、秩序等。“价值规定着政治过程和管理过程,并且是资源分配指导原则的核心。而价值取向是指主体确立的价值活动的方向,它取决于主体的价值追求,同时主体的价值追求又取决于主体的利益与需要”[9]。在政策制定的过程中,不同政府部门依据本部门的利益与需要作出不同的政策选择。同时,也有的政策选择,却是与其部门利益相距较远的,有的甚至和部门职能和部门利益毫无关系。这类选择,表现了这些部门在看待教育发展上的不同的价值取向和价值选择。
  通过分析研究发现,政策制定过程中,部门之间存在各种冲突的原因,主要是政治权力、经济利益、部门政绩和价值观方面的不同追求造成的。这些不同的追求导致部门对教育政策具体主张的不同态度,形成政策制定过程中的意见冲突。对一项政策具体主张的不同态度的行为动因,有时候是政治权力、经济利益、部门政绩和价值观的其中一项因素导致,有时候是两项或多项因素共同起作用导致。这些不同原因导致的意见不仅加大了政策制定的成本,使政策难以出台,而且导致最后出台的政策往往违背了解决政策问题的初衷,使政策的针对性、有效性大大降低。
  
  参考文献
  
  [1]PFEFFER J,SALANCIK G.The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective MJ,New York,Harper and Row,1978.
  [2]丁煌,杨代福.政策网络、博弈与政策执行:以我国房价宏观调政策为例[J].学海,2008(6):81-87.
  [3]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦幼,译.北京:华夏出版社,1999.
  [4]大岳秀夫.政策过程[M].北京:经济日报出版社,1992:124.
  [5]苏宏章.利益论[M].沈阳:辽宁大学出版社,1991.
  [6]阮守武.公共选择理论及其应用研究[D].安徽:中国科学技术大学,2007.
  [7]卲梦洁,盛明科.地方政府政绩困局的成因及其化解——以财政分权理论为视角[J].当代经济管理,2013(9):81-87.
  [8]陈家喜,汪永成.政绩驱动:地方政府创新的动力分析[J].政治学研究,2013(4):52-58.
  [9]陈道峰.公共政策制定中的政府利益分析[D].开封:河南大学,2008.

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