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分析国民政府时期湖北公产的支配与使用

作者:2017-06-24 18:26阅读:文章来源:未知

  国民政府时期,公产的支配、使用并非单纯的政府或组织行为,而带有一定社会意义,不同程度上反映了公产的自然与社会属性以及政府的管理成效。近些年来,关于公产研究学界已有相关论著。由于论者研究重点与旨趣各异,既有成果多重点关注公产与政治事件、财政收支以及制度变迁等的关系问题,偶有提及公产使用情况者,也未展开或深入讨论。更无直接将公产使用和支配问题放入长时段历史视野,作为讨论重点或中心议题者。本文选择湖北为个案考察国民政府时期公产支配、使用的方式与发展过程,以期丰富和推进学界对公产分配与使用问题的讨论。

  国民政府时期,湖北公产宏观上主要包括营产、旗产、官产、学产、局产等项,按照管理机构可分为省有、市有、县有等类,具体形态又有房屋、基地、田亩、湖淌之分。其管理与使用背景为:武汉国民政府建立前,湖北受到地方军阀的控制与搜刮,加之经常性的自然灾害,财政拮据实为常态。1926年武汉国民政府成立后,湖北财政归国民政府管辖,因武汉政府控制范围有限,行政及军事费用多由湖北承担,财政状况亦不乐观。1927—1936年清党剿共时期,军费开支为财政支付的重中之重。抗战时期,湖北省政府于1938年秋无奈西迁,鄂西经济情事无法为财政提供充足支持。战后财政有所改观,但也好景不长。从武汉国民政府成立至南京政府覆亡,湖北财政总体态势捉襟见肘、入不敷出。在此背景下,政府通过抵押、租赁和变卖公产,尽力缓解财政困顿,而部分公务机关和个人对公产的强行占用则凸显了政府机构支配、使用公产的两难状态和尴尬处境。

  一、抵押与租赁

  ()抵押

  抵押公产以获取银行贷款是缓解政府财政危机的举措之一。以局产为例,1926年湖北官钱局宣告歇业清理。次年1月,国民政府财政部发行整理湖北金融公债2000万元,以700万元收回湖北官钱局旧票,其余数额一部分偿还国民政府新债,一部分抵借现金,一部分拨充中央银行汉口分行基金,以湖北官钱局全部财产为第一担保品。以逆产为例,1930年,湖北公产经理处呈文省府,认为筹办省防团急需费用,计划由公产项下提出产业如丹水池、马王庙等处标卖,或以它种房产押借洋三十万元,充省防团经费,省府会议议决,筹办省防团需款孔亟,逆产公产又非短时所能售出,济急之方自以押借较易为力。抄录逆产、公产地点、栋数、月租清单送银行查照,与银行团商洽以单列房屋押借三十万元

  为避免社会舆论责难,维护产权,公产经理处使用公产时多倾向租赁或抵押。当然,以抵押公产方式缓解财政危机并非国民政府独创,军阀时代已有先例。武汉国民政府建立前,湖北官钱局曾以生成里公产向义品银行抵押借款洋银55万两,周息一分二厘,每月息金仍在租金内拨付。吴佩孚统治湖北期间,为应付庞大军费开支,以湖北公产向汉口、武昌两处商会先后抵借和勒索200万元。历届政府均有利用公产抵借贷款、缓解财政危机之举,当与公产抵押方便快捷,多为金融业和银行接受有关。

  ()租赁

  发租为公产使用的常用手段,由省至县均有发租公产、收取租金的行为。192912月,湖北省财政厅致函民政厅、建设厅、教育厅,要求按照湖北省府第66次政务会议通过之公产管理案,将各机关管理收租公产一并移交财政厅经管,表明于此之前,湖北省属各单位存在发租公产、收取租金行为。1929年,湖北省政府发布《湖北公产经理章程》,规定除政府许可外,承租公产均须缴纳相当租价;公产租借除不动产在事实上已取得永佃权或法令别有规定外,土地租期不超过15年,其他财产不超过3年。根据这一规章,湖北省公产清理处对汉口流通巷公产基地进行了公开标租标卖。

  1.租赁办法

  为规范公产租赁行为,湖北省及汉口市专门出台公产房屋、基地租赁办法。财政厅制定的《湖北公产房地租借使用办法》限定,租借房屋、基地不得抵押或私自移转;不得自行修理;事先未经核准擅自变更或拆卸,将来收回认为有修复原状必要的,责令修复原状;借用公产基地自行建筑房屋以十年为限,限满房屋一并归公。

  租赁办法有笼统、具体之分。笼统规定体现于宏观性文件,如《湖北公产经理章程》,其与具体租赁办法相较缺乏可操作性。于此背景下,湖北省制定了更为详尽的公产房屋基地租赁办法,《汉口市市有公产房屋基地租赁办法》即为一例。该办法规定公产房屋、基地租金应依法定租率;有不正当行为、不良嗜好、当地自有房屋等情形之一者不得承租。承租房屋以1年为限,破旧房屋及于基地修建房屋者租期不得超过5年,基地不得超过20年,期满连同建筑物由公产管理机关一并收回;公产房屋基地须承租人直接使用,不得分租转租;逾期不纳租金二期以上,除依法追缴外,并撤销其承租权;同一公产房屋基地有二人以上声请承租时,抽签决定。

  2.租金定价

  湖北公产房屋租金计算主要依据《南京市房屋租金计算办法》。房租金额以土地及其建筑物申报总价年息的10%为准,以国币而不以外币或其他物品按月计算,并不得预收一月以上租金。办法施行后,各地公产租赁过程大体尚能遵章进行,亦有机构违规私自使用其他币种,收取金条或实物。19486月,有人举报湖北信义公所等处房屋以美金计算租金,汉口市长训令警察局迅即查明纠正。可见,当时虽有房屋出租的相关条例颁布,租用公产房屋过程仍有违背条例之情事。为此,汉口市政府呈文行政院,指出有房主出租房屋不索取金条即索食米,往往拒绝以法币计算租金,请立法院在《房屋租赁条例》第4条内增加一项,明文规定房屋租金以法币而不得以定物或其他物品计算。《房屋租赁条例》未修正前,各省市政府须依《南京市房屋租金计算办法》及《房屋租赁条例》第22条之规定,拟定补充办法,禁止房主索取金条、食米。后行政院第16次会议议决,先由行政院统领禁止条例,通盘检讨后再行修正,并转饬所属一体严行禁止。依据《房屋租赁条例》,汉口市政府拟定了《汉口市房屋租赁条例补充办法》,并于19487月呈行政院核定。该办法规定房屋租金以法币计算,违反规定时,由当事人请求市政府依办法第三条规定,另订租金。

  依据《汉口市房屋租赁条例补充办法》年度经济状况变更时,当事人得洽商调整房屋租金价格之规定,湖北财政厅专门组织了湖北省公产租金议价委员会。1948516日,公产租金议价委员会于财政厅讨论公产经理处提交的调查公产租价标准案,最终议决在办法未确定前,自六月份起调整。营业用房屋,汉口方面按元月起租额增加两倍,武昌方面增加一倍半。住宅用房屋武阳汉三镇一律按元月起租额增加一倍,基地租额一律按九月起增加一倍。之后,公产租金议价委员会定时议定公产租价,召集各方代表会同勘定房屋,并制定《各机关代表会同勘定逆产房屋租金价格表》。房屋租金除依表缴纳外,议价委员会还会根据实际情况调控公产基地租价,依据市面需求制定公产基地租赁价格。19493月,该委员会就曾制有武阳汉基地登记租价表。表格显示,公产基地租价依地域、等级而有差别,地理位置重要、经济繁华、等级较高的地段,基地租价高。以武昌、汉口、汉阳为例,三处基地分为多个等级,最高为一级,租赁价格最高者为汉口,一元每方,同等级别,武昌七角,汉阳二角;较低等级,以三镇均有之三级比较,租金价格分别为七角、五角、五分每方。这当与基地在三镇中所处位置及三镇经济繁荣程度有关。

  3.承租条件

  湖北公产管理部门注重公产发租工作,对公产承租人进行严格筛选和审查,并于公产管理章程中详尽限定公产承租条件,包括租金缴纳、租佃期限、租佃申请资格、欠租处理等内容。19409月,湖北省第21次政务会议通过的《湖北省公产管理暂行章程》明确限定租佃公产须按当地时价或出产利益核定租金,由承租承佃人按期缴纳;承租承佃人填具申请书,取同妥实铺保,经管理或经理公产机关查勘审定后,将应缴款项呈缴原机关核给租约;租期以一年至二年为限,基地、田亩、湖淌以五年为限;公产房屋基地按月起租,田亩每年八月起租,湖淌每年五月起租。管理或经理公产机关为防止租金蒂欠,可以酌情收取押金或预收租金,由承租承佃人先期缴纳;租金如有蒂欠即于承租承佃人所缴押金或预缴租金内扣抵,扣尽照额另缴,违者撤销承租承佃权。押金或预缴租金不足扣抵蒂欠租金,由保人如数赔缴。承租人递交承租公产申请书时,列明保人姓名、地址等相关信息,并由保人立具保结。保人需保证承租人确无公产管理办法规定的不合规情形,并保证承租人遵守公产管理办法相关规定。承租公产基地建造房屋,经公产管理部门同意后,签订租地建房合约。合约对租赁期限、双方义务责任、税捐缴纳等问题作了严格限定。

  对于公产租赁,湖北省公产管理部门所颁规定尽量做到严谨无缺。就公产租赁条件而言,承租承佃人如有承租公产意向,需向公产管理部门提出书面申请。为保证租金按时缴纳,承租承佃人提交申请书的同时应寻找妥实铺保作担保人,且须缴纳押金或预缴租金,由公产管理机关开具公产押租收据。押租金性质实际为暂缴租金,如无拖欠租金情形发生,公产管理部门凭押租收据予以退还。公产押租收据内容涵盖出租公产的部分信息,如公产种类、坐落、起租时间、押租金额、承租人姓名、押租注意事项及公产管理具体负责人等内容。押租金数额一般与租金相同,数字等同反映了押租金征收目的,即防止公产承租人蒂欠租金。如承租人拖欠租金,即用押租金抵偿所欠租金,如抵偿不足则由担保人承担。

  经审查,若承租承佃人符合承租条件,则公产管理部门发给承租通知书,订立租约。租约一般包括承租人姓名、公产坐落、管理机关、公产地名、面积、租金、承租时间、所请保人等内容。19461月,湖北省公产清理处曾将承租通知书发给申请承租生成里27号房屋的田云卿,通知书称,准予贵号承租生成南里27号楼下一层;月租金一万元整,先付后住;保证金二万元整,一次付足;起租日期自进屋之日起;租期以一年为限,继续承租须于满期三个月前申请;承租期内如未拖欠租金,准予优先承租权。依《湖北省政府清理公产实施办法》第六条之规定,如有曾参加伪组织、不正当行为、不良嗜好、当地自有房地产情形之一即收回房屋,另行发租;承租人接到允许承租通知后,即负责保护房屋,原住户有拆毁情事,即分呈警察局及公产管理部门办理。根据公产承租人与湖北省公产管理部门订立之租约,承租人应遵守租约规定,租金按公产管理部门核定的价格足额按时以国币缴纳,同时缴纳一定数额保证金。公产管理部门接收租金时,当场开具由湖北省财政厅监制的收据,并由公产收租员签字盖章。公产管理机关保留相应公产租课收据存根,以便日后核对。为防止公产租课征收过程中租金流失和收租员徇私舞弊、私吞公款甚至携款潜逃,公产管理部门除制定上述各项公产租金征收表格外,还颁行有湖北省财政厅公产租课收款日报表,要求公产租课经收员将每天收取数额上报财政厅。租课收款日报表标明租户姓名、公产种类和坐落、租课数量、缴纳日期等内容,由公产租课经收员签字盖章。

  租赁公产后,缴租即为义务,湖北省公产管理章程亦有明确规定。然而在实际执行时因受主客观因素影响和制约,欠租事件屡有发生,湖北省公产管理部门即专门制定有应对公产欠租的办法。1942年颁布的《汉口特别市公产经理处整理欠租暂行办法》规定,房屋、基地、田亩、湖淌等公产欠租清缴限期为两月,自该办法核定施行之日起算;欠租清缴期限届满,仍未缴清者,取消承租承佃权。公产欠租在前定期限内缴清者,欠租三个月以下照额清缴,三个月以上六个月以下按九成收缴,六个月以上一年以下按八成收缴,一年以上按七成收缴。以上四种情况只适用于房屋、基地,田亩、湖淌欠租应于限内十足缴清。此次欠租清缴限期届满后,所有公产租课一律按原定租金缴纳,违者送警局究惩。

  二、变卖

  公产变卖于湖北专业性公产清理机构成立前即有动议。1928年《民国日报》发表社论称,北伐后,现有政府应当负担责任,为北方民众解除痛苦。北方人民个个都变成了灾民,北方军阀官僚却个个都变成富豪了!现在军阀既倒,我们应用十二分迅速的手段,派公正廉洁大员立刻清查逆产,用丝毫不客气的态度加以严厉处置,没收变卖。以全部至少应是大部,作为赈北方灾民之用。在南方,192811月,恢复学校董事长柏文蔚向国民政府呈文,要求将齐燮元逆产拨充该校基金,经国府核准,依《处理逆产条例》第1条及17条办理。以公产使用而言,变卖并非万全之策,公产管理部门对此有清晰认识。1933年,湖北财政厅长贾士毅表示不卖公产。《新民报》报道:“财政厅长贾士毅去岁奉总部令设计整理湖北财政,曾有标卖公产一部之建议。近自贾氏接掌财厅后,一般人咸以或将实现其标卖公产主张为虑。兹据确息,贾氏表示决俯顺地方舆情,不卖公产,并将设法完善其保管方法。显然,不仅财政厅主要负责人不主张变卖公产,关心湖北财政之地方人士亦对变卖公产持有异议。这一对待公产的态度,主要源于对公产在湖北财政中重要地位的认识。有学者在研究湖北地方财政收入问题时指出,1931年国民政府裁撤厘金之后,湖北省主要收入来源依次为:协款、营业税、屠宰税、公产收入、牙税、武阳税捐、田赋、契税,公产收入排第四位,在全省财政收入所占比例确属不小。1933年,湖北开始整顿地方财政,各县设立财务委员会,统一办理预决算及公款公产收支保管等财政事务。地方收入项目包括田赋附加、契税附加、牙贴附加、屠税附加、公产收入、学产收入、其他收入以及省拨区署经费和政教补助费等项,由此而见公产收入是地方财政收入的重要构成,已引起地方政府重视。随意变卖公产,动摇全省财政根基,显然不合民意,省财政厅亦不敢贸然行事。

  变卖公产对公产管理部门而言实为无奈之举,不至万不得已决不敢冒天下之大不韪。初期逆产标卖并无专章可循,一般依据《处理逆产条例》附带条文。随着逆产标卖规模扩大,颁行标卖逆产专门规章成为当务之急。公产管理部门特别制定了专门指导逆产标卖工作之简章,《南京特别市标卖逆产暂行简章》即为代表。该简章规定标卖之逆产须先提交土地评价委员会评定价额,再交由财政局公布标卖;财政局应将所标卖逆产坐落四至或物品数量、价格、押标金、投标日期、地点先期公布;投标人须向财政局领取投标证,并预缴押标金;于财政局所定开投日期,将投标证填明标卖价额后,用火漆封固,投入财政局所备投标箱,等开标时当众宣示;开标当日,由市政府派员莅场监视。

  标价以土地评价委员会评定之价为底价,超过底价最高者得标。最高价有两标以上相同时,用竞投法决定;得标人须在得标后30日内分三期平均摊缴标价,逾任何一期不缴,撤销其得标权,并没收押标金及已缴价款;得标人依期向财政局缴足标价后,由该局发给管业执照,如有原契一并发交收执;得标者经财政局发给管业执照后,对该产享有完全所有权;开投日期无人投标,由财政局呈文市政府,并交评价委员会审查,量予减价,重行招投。

  公产经理处多以张贴布告、刊布通告等方式宣传招标。湖北省公产经理处标卖桥口炼铜厂厂屋的通告称,本处呈准将本镇桥口炼铜厂厂屋变卖,如有组织工厂愿意投买,可于三月二十八日以前速来特一区二维路接洽。《武汉日报》刊登标卖原共进中学校址的通告称,武昌中和门内后街,原共进中学校址,有倒塌房屋一所。所有砖瓦木石业产呈奉财字第六五七号指令,核定以三千元为最低标额,公布标卖。定于十一月七日上午九时,在汉口保华街七十二号当众开标。有愿意承购者,先期来处缴押标洋二百元,领取标书,依期到场投标。中标者所缴押标洋在标价内扣抵,未中标者如数退还。通告反映公产经理处变卖公产采取公开竞标方式,单位或个人均可竞标,但须缴纳规定数额押标金,准时参与竞标。竞标成功押标金抵偿标价,未中标则退还押标金。出价最高者得标,竞标结果当场公布。

  公开标卖公产存在合理之处,利于增进公产收益,显示公平。但并非每次招标均能如期进行,招标失败无奈延期时有发生。原共进中学校址的招标即因开标后标价均未达到标额而择日继续竞标。《武汉日报》报道:“武昌中和门内后街前共进中学旧址,……因开标后标价均不及额,经呈奉财厅准予展期开标。定于民国二十一年一月五日上午十时,在本处当众开标。如有愿意承购者,应先期来处缴押标洋二百元,领取标书。

  公产标卖通告有共通之处,即招标均须上级管理机构授权,比如省政府或财政厅。1932年,公产经理处计划将赵家湖公产变卖,曾提交湖北省政府委员会第65次会议议决,省府训令财厅,由其转饬公产经理处按决议办理。训令称:“赵家湖裕记红砖厂禀请承购赵家湖公地一万方,经提交本府委员会第六十五次会议议决,准予变卖,仰即转饬公产经理处遵照办理。据该处呈报,业经派员会同丈量,按照汉方划拨一万方零零零零九十一方寸,并将该厂遵缴价款现洋八千元及四月十五日期票洋一万五千元一并缴解前来。饬令分别查收,届期兑取,并填管业执照发由该处,候价款兑齐,再行转给具领。” 194111月,湖北省政府变卖平湖二巷公产房屋废料的指令称:“变卖武昌平湖二巷公产房屋废料一案,前据湖北公产经理处呈称,该房拆毁净尽,若照原型修复需洋一万五千元,若将废料拍卖可售洋一千六百元。经派员查复,该处所估两种价值均有不实,复估之修整费需洋二千九百余元,售价可值洋二千零一十二元五角。因省库支拙无款修理,令饬该处照复估价格变卖,据称商民宋锦珊请购,业经呈奉钧厅产字第二八零号指令,准以估定价格发交该商人承购并准承租。

  可见,公产经理处标卖公产需呈报财政厅,并由财政厅转呈省政府,省政府经议决,训令财厅转令公产经理处按相关程序变卖。标卖原因与程序在一些报刊的报道中有所提及,如有报道称,各处房地,考其来源,多系前官钱局放出债款无法收回,由债务人作价抵偿或由官方查封管业后随意租赁。一般租户以廉价租巨产,较自置为便,遂致启人觊觎,长期保留,甚不经济。不若逐段清理后,估值标卖坐落偏远不易处者。变产置产,既无轻废公产之嫌,兼收整理节缩之效。标卖应俟清理披露后,再由钧府核定施行。报道显示标卖公产的目的为增进公产收益,并须经省府核定施行。实际上,并非所有标卖公产行为均须省府定夺。1948年湖北省参议会第一届第五次大会就曾对公产变卖问题做出过决议,大会讨论了省府送请审议变卖省有公产修理校舍案,各参议员一致赞同,但具体变卖方式则见仁见智,显示湖北各方对公产变卖问题之关切。

  一般而论,湖北省政府不主张变卖公产。公产管理机构及其上级机关更倾向于发租,且变卖之公产多为破烂不堪无法使用者,变卖原因多缘自拮据的财政状况。这一点在湖北省政府给公产经理处的训令中体现得十分明显:“为省库支拙,拟请酌卖公产,以济急需案,经决议令财厅转饬公产经理处详细查明估价,分别造册呈报核夺。财政厅长提议酌情标卖公产,理由是省库支拙,变卖公产是为接济急需。具体原因如下:

  ()清偿借款

  1931年,财政厅主张变卖生成里房产,清偿义品银行债款。报道称:“前官钱局于民国十五年以生成里全部房屋向义品银行押借汉口银九十八万两,截至现在,以逐年所收租金抵息,尚不敷银七八万两。长此虚悬,有损国信,且巨额产业久沦外人之手,亦非所宜。拟酌划该里房产一部变卖抵偿。同年11月,财政厅决定变卖生成里公产房屋,以部分偿还义品银行利息,剩余拨还先前挪借堤工经费。《新民报》称:“财厅以前厅长张任内,曾挪借堤工经费百余万元,刻为偿还,拟赓续前议,变卖汉口生成里,变卖后可得三百余万元,除偿还义品银行利息一百二三十万元,余款全部拨还堤工借款。

  ()兴教救灾

  《处理逆产条例》规定处理逆产后所得款项可用以办理地方慈善、救济、教育等事业,不得移充军费或普通政费。《汉口中西报》曾公布湖北省政府变卖公产以救灾民的消息,省府以本省灾情惨重,亟应妥为赈济,现各项赈款为数无多,势难普遍施济。决定变卖本市生成里公产,以资统筹救济。据《武汉文化》载,湖北公产整理委员会鉴于教育经费积欠过多,开会商讨办法。教育厅报告急需补充教育经费十七亿元,拟以江汉路公产房屋出卖抵补。囿于当时公产清理尚未结束,变卖公产兴教救灾仅为临时举措。1947年后,随着公产清理工作接近尾声,收入逐步增加。湖北省参议会第一届三次大会第十五次会议议决,全部公产拨作教育基金;撤裁现有公产整理委员会;公产及其收益由省府另组教育基金保管委员会保管;武阳汉三镇公产不得变卖,以其收益作抵押,供建筑校馆之用;三镇外不易管理公产,变卖专作建筑校馆之用。当时报刊报道,省府为发展教育文化事业,指定湖北省公产及其收益拨充省教育基金,并决议组织教育基金保管委员会,前湖北省公产整理委员会移交该会接办。之后,公产管理由新成立的教育基金保管委员会负责,公产变卖后资金去向明朗。

  三、占用

  公产使用除租赁变卖之外,亦有公私占用者。就占用主体言,有公务机关与私人之分。公务机关占用方式分为公产管理机关合法拨用、公务机关非法占用两种。拨用公产主要是公务机关要求公产管理机构将公产拨归其使用,分有偿、无偿两种。请求拨用程序一般为公务机关向湖北省政府呈文,表达使用公产诉求,如省府认为理由正当,则训令公产管理机关予以拨用。省府态度直接决定公务机关是否可以有偿或无偿使用公产。一般而论,以拨用公产于公益事业单位为原则,如学校、医院、邮局等。19287月,湖北省政府决定设立省银行,该行资本一部为额定现金二百万元,一部为财政厅筹拨之公产,决定以公产为担保发行债券19301月,湖北省府训令公产处划拨前军储局为湖北省立医院院址。19317月,省府召开常务会议,决议公产经理处将武昌部分公产拨给建造邮局支局,每区地基不超过一亩。

  ()军事机关占用

  占用公产机关多为军警党政机构。1930年,湖北财政厅请求省政府行文有关军事机关,由其训令下属机构迁让所占公产,汉口天字第二段公新里房屋被军队占住,官商受损。经呈请陆海空军总司令转饬迁让去后,已令行武汉卫戍司令部查明办理。《湖北中山日报》称:“武昌省城望山门内省督署本为省产,频年因军队占驻,任意折毁,几乎全部鞠为茂草。何主席为保全公产,曾提出省政会议,决定由民财两厅迅速收回整理,并电军政部请速将驻扎该地之后方军医院迁移,以便着手接收。《湖北财政月刊》载:“湖北公产经理处呈称,本处公产房屋多被军警党政各机关职员、私人眷属无价占住。遵章纳租者固多,长期强横占住,坚不认租者亦属不少。为力谋增进收益起见,拟请钧厅转呈省府,请行营令饬军警党政各机关转饬所属职员,居住公产房屋均应纳租。陆海空军总司令行营接到湖北省政府转请呈文后,严令军警党政各机关转饬所属职员,不得再有强占、抗租情事。训令侧重点虽为公产纠纷处理意见,却表明公产被军事机关及军人眷属占用的情况较为普遍。

  19467月,汉口财政整理委员会制定汉口市军队及军事机关占住市有房屋调查表,表格显示,湖北境内各军事机关占用公产情况普遍,不同地段公产均有被占情事。占用主体主要为军队工厂、仓库、办事处、营房、医院及军人眷属,占用的房屋类型主要为平房、楼房。为此,汉口市长徐会之曾呈文国民政府主席武汉行辕主任程潜,要求武汉行辕训令各军事机关迅速迁让,将占用之公产交由汉口市政府接收使用。军事机关占住公产不同于私人,与个人相较,军事机关占用规模庞大,且因其与行政机关之间并无隶属关系,处理更为棘手。

  19473月,公产清理处呈文湖北省政府,由省府送达武汉行辕,请其训令占住生成南里63号房屋的军人搬迁。呈文称:“本处经管汉口生成南里老6362号房屋,系依照湖北省府清理公产实施办法第十七条乙项规定之发租标准,登报通告。限定三十四年十二月五至七日申请登记之省府秘书陈右军承租楼下,参议林渊泉承租楼上。适当时为六战区长官部仓库所用,以致陈林两承租人不能进屋。迨仓库退出,即有军人林文、邢建武住,刘达清占住楼下、周学剑等占住楼上,几经交涉均不肯让。现陈林两承租人索屋不休,而各该占住人多为现役军人,本处不便强其迁退。军人强占房屋,政府早有明令禁止。既使本处产权失其主张,收入蒙受影响,更使政府命令不能维持尊严,用特电照钧座察核饬迁。呈文表明,公产管理机关清理公产过程中,军事机关及军人强占公产是一大障碍。囿于公产管理机构无执法权,且与军事机关并非同一系统,不存在上下级关系,由此增加工作难度,即使依章发租公产亦因军事机关及军人干扰而搁置。当时所列《段文贵等军人占住公产情况表》即为例证。表格显示,段文贵等军人占住生成南北二里公产房屋,未向公产管理部门申请承租,属强占性质。房屋多为军人眷属居住,亦有堆放军事物资情事。按照公产处理程序,公产清理处已将该房屋发租于林渊泉等人,因段文贵等军人占住不让,致使无法执行。之后,段文贵所在军事机关,出于对本部人员之体恤,并未训令段文贵等人迁让,反致函公产清理处,本处少校科员段文贵、少尉司书王策二员,奉令携眷随军来汉,于十一月六日觅得生成南里六十三号楼上,计居二间半,闻系公产,曾申请承租,因彼时不知何处接洽,现闻贵处成立,相应函请查照,惠予登记。后方勤务总司令部及湖北供应局亦发函公产清理处,要求惠予段文贵等军人以便利,本部段文贵、朱沛霖等八员住用生成南北里两处房屋,前经电请依法承租在案,旋准复以应由先住户取得承租人同意等由过局。惟此武汉房荒之时,该员等曾数度觅房无果,无法搬让。为免纠纷计,仍请予以依法起租,敬希惠予便利。生成南北两里公产房屋占住人所在单位,对员工占住公产均持支持态度,力图通过多种渠道洽商,以获公产占用合法性。

  公产清理处做出积极回应,致电湖北供应局等单位,查接管卷内,以王策、朱沛霖等各员在上年登报通告,自十二月五日至七日登记申请期间均未登记申请,因于本年元月四日将该号房屋分别发由依限申请之各机关职员租用。段文贵、胡伯温二员系元月四日发租后始行迁入,更属无法分配,承嘱准由以上各员起租一节,碍于事实碍难照办,相应复函请谅,并转饬迁让。电文旁批为本处早经依法发租,该占户既未取得租权,自应迁让。对军事机关及供应局纵容职员占住公产行为,公产清理处虽存不满,却能委婉拒绝,以维公谊。

  ()行政机关和学校占用

  除军事机关占据公产外,行政机关及学校占用公产比例亦居高不下。汉口市政府曾训令各机关单位及学校,如占用省有公产基地、房屋,均应编绘地籍图号面积表,并直接向省公产经理处办理租赁手续。为明晰市属机关占用省公产情况,汉口市政府还特别制定了汉口市政府所属机关占用省有公产基地、房屋、图号、面积一览表。表格显示,汉口市政府所属各机关占用省有公产基地、房屋者,主要为中小学校、警察局、各区公所、市政府仓库、公共汽车管理处等机构。各机关占用面积大小不一,较大者主要为中小学校、区公所和警察局。此类公产占用时间均较长,时至1948年仍为普遍现象,该年湖北省政府曾电嘱汉口市,占用省公产各机关必须办理承租手续,遵规缴租。

  ()私人占用

  因私人占用使公产收益蒙受损失,多为公产管理机关所不容,政府一般会采取相应措施加以整顿。193111月,湖北公产经理处主任田永谦呈文财政厅,要求将侵占汉口济生堂后基地公产住户严办,汉口济生堂后基地被棚户聚众霸占,请分别函令拘拿首犯究办,以保治安而重公产。正遵办间,汉口特别市党部临时整理委员会来函,汉口黄孝河平民新村公益自治筹备会代表徐华记等呈,为郑福泰等统率地痞,强迫打垸,图占黄孝河世居地皮。该处棚户代表罗德记等,前曾提出主张所有权证据,经汉口地方法院判决,仅可作渔业权或航业权凭证,不能认为有土地权或占有权。现该棚户代表等竟敢指此官淤为世业,以正当租户为流氓,危词耸听,颠倒事实,殊属不合已极。经本月十九日呈钧府转行严拿惩办,以维公产外,理合具文呈复鉴核。呈文表明,公产被民众侵占实属普遍,且随时间推移,逐步由占用转为占有。占用公产民众与公产管理机关关系随之发生变异,由管理与被管理发展为公私所有权争夺。

  关于此种情形,19465月汉口市汉正区公所呈请汉口市政府,要求将私人占住同益里逆产房屋拨作职员宿舍及合作社使用,以及19467月汉口生成南北二里张兴旺等全体住户呈请公产清理处,要求继续租赁公产房屋等案例即为例证。多个案例显示,私人占住公产具有以下特点:商人是占住公产者的最主要职业,其次为行政人员、教师、乐户等。未得租权的原因在于未按规定期限提交承租申请或原承租人继续申请承租。依照当时的公产管理实施办法,原承租人对公产有优先承租权。而申请承租人经审查有参与伪组织经历与行为,或重复承租,或承租人系乐户,或有转租情事,均无承租权。至于公产管理机关屡次要求搬迁而无果之理由,则是多数占住户认为,居住期间曾加以修理,耗费修理费用,要求公产管理机关加以补偿;或认为之前占住租金已按相关规定补缴,理应具有继续承租权;有些则以觅房不易为借口,要求暂缓迁让或准予承租。针对藉口占住公产的情况,公产管理机关一般采取书面或口头劝导、请求警察局协助等方式解决,并最终拟具先行劝告迁让、调解纠纷、强行依法勒迁等项处理意见。

  余论

  公产管理为财政改革基础,是湖北全方位变革的重要构成。国民政府时期,以财政困顿为背景,湖北于公产清理的同时,加强了对公产的支配和使用。从使用主体的角度,公产使用可分为个人和公务机关使用两种,具体处理方式为抵押、租赁、变卖、占用四种形式。四种方式既互为补充,亦有所侧重。以公产抵押获取银行贷款成为缓解政府财政危机的重要举措。公产管理机构作为抵押财产的所有人或者有权处分人,不因财产抵押而丧失对该财产的用益权能。公产管理机关将财产抵押后,仍有权将抵押财产出租或设定用益物权,以此缓解财政拮据状态。一旦经济形势和政府财政收入窘状有所改观,随时可与银行变更关系。除非特殊情况发生,即抵押权设立后,公产管理机构作为债务人不履行债务或者发生其他当事人约定的实现抵押权的事由,抵押权人可以与公产管理机构协议,将抵押财产折价或者拍卖、变卖,以所得的价款优先受偿。如果公产管理机构与抵押权人未就抵押权的实现方式达成协议,抵押权人可以请求司法机关拍卖、变卖抵押之公产。基于这种考虑,政府一般会采用抵押的方式缓解财政困顿,该方式既能达到预期效果,亦能减少社会各界对政府转让公产所有权的不满情绪。

  竞标发租为公产管理惯例,由省至县均存在发租公产、收取租金的行为。为规范租赁行为,湖北专门颁行公产租借使用办法,各市县以省府法令为依托,制定了更详尽的公产租赁方案,对租金定价、承租条件、租赁合约、租课收缴等内容作了明确说明。需要注意的是,租赁是湖北公产使用中最为普遍的方式。这一方式不但实现了公产收益的不断增进,显示政府公产管理的良好绩效,且无需考虑会出现变卖公产而造成公产流失的嫌疑。因公产租价往往远低于同期市场价额,各方争相租赁实属普遍。而且湖北人口众多,城市人口压力过大,经常出现房荒情事,直接影响政府机关公务。为应对此种局势,湖北省政府在公产使用上对政府部门及公务员眷属多有照顾,允其优先使用,由此引发民众不满。省政府在公产使用问题上对内部机构或公务人员眷属之照顾,实际并未换来他们的感怀,政策倾斜多被认为理所当然和顺理成章。得到公产使用权后,拖欠公产租金、包租、转租、盗卖等情事仍难避免,围绕公产争夺之矛盾更趋激烈,由此而将湖北省政府推至两难境地。变卖为湖北公产使用重要方式。这一点与全国其他省份有类似之处,据《四川省志·财政志》记载:“1930年,国民革命军第24军变卖公产,收入约300万元。至19352月,全川公产除各机关住地、城壕、边地、荒山及县市部分公学产外,已变卖一空。这表明四川同样存在公产变卖行为,且规模较大。与四川相较,湖北虽有变卖公产情事,但相对于抵押、租赁等方式而论,政府更为慎重。因由之一是,民国时期产权实际是所有权,而所有权是一种财富,改变所有权特性必然会改变财富分配。变卖公产意味着彻底改变公产所有权的性质和归属,政府必须考虑社会各界对此问题的认知和关注。由此,政府一再声称,变卖之公产多为破烂不堪、无法使用者,且变卖采用公开招标方式,由相关机构评定底价,竞标现场派员全程监督,以减少社会各界对政府变卖公产动机的怀疑。

  抵押、租赁、变卖之外,公私占用为公产使用方式之一。国民政府时期,湖北开展的公产清理实际是对公有产权的重新界定,亦是在政府与私人之间进行财富重新分配。能够参与这次产权界定和财富重新分配者大致有两种类型,其一是与政府利益相悖的利益集团或个人,主要是对官方正统地位有所威胁者,湖北省府以强势政治权力为后盾将其财产予以没收,强行改变公私产权结构。其二为公产清理政策受益者,主要涉及公产使用问题。依据前文资料不难发现,当时占用公产者主要为行政、军事机构及其职员或职员家眷,尤以军事机关和军人为多。只有那些强势的、能够接近政府的机构或个人,才能享受这种财富重新分配的权利;普通民众多数被挡在制度门槛之外,无缘参与产权的重新划定与财富重新分配。因而民众往往通过各种方式表达不满,严重干扰国家政治经济正常秩序,大大降低了政府威信。囿于公产管理机构缺少强制执行权,政府针对不法占用行为多采取书面或口头劝导、请求警察局协助处理等方式,显示了公产管理机构于公产支配与使用问题上的尴尬处境。众多民众加入抗议政府公产分配不公的行列,导致国民政府本已脆弱的民意基础进一步被消解,大大损害了国民政府的执政形象。为此,政府试图采取各项措施均衡各方利益,以平息围绕公产使用存在的社会纠纷,但效果并不明显。

  总体而言,国民政府时期的湖北地方政府大致抛弃了民初以来在自治与官治之间的政策摇摆,坚定支持中央以军政、训政和宪政三段论为建国方略,取代清末以来模棱两可的地方自治发展路径,堂而皇之地以官治取代自治。在中央训政思想的指导下,湖北省政府对公产管理制度进行了大刀阔斧的改革,更新了公产管理模式,一方面,设立专门性公产管理机构,颁布新的公产管理章则,将公产牢牢置于省政府的监督之下,以行政手段实施公产管理;另一方面,采取抵押、租赁、变卖等方式处理公产,体现其对公产产权保护的价值取向,并不断推动公产管理朝着有利于地方政府治理的方向转型。

 

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