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探究依法行政的关键在于制度的执行力

作者:2017-05-25 19:02阅读:文章来源:未知
       党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,致力“推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记指出:国家治理体系就是党领导下管理国家的制度体系,国家治理能力就是党的规矩规定、政策决定以及国家法律法规等制度的执行力。党的十八届四中全会以来,党中央重点抓了国家治理体系和治理能力的制度化建设,仅国务院就组织了3 次全国性的重点工作督查,其中促进民间投资、“十三五”精准扶贫、环境生态保护、钢铁煤炭行业化解过剩产能、安全生产重点工作、不动产统一登记、拖欠农民工工资、城镇低收入家庭住房保障、房地产市场调控政策、征地拆迁制度落实等129 项专项督查,涵盖了3 年来《政府工作报告》的主要内容。
  一、我国现行法律法规的政策体系和执行框架
  我国现行法律法规的政策体系是以宪法为统帅和根本依据的法律及其配套法规体系。这个体系分为法律、行政规章、地方性法规3 个层面,按性质可分为宪法、刑法、行政法等公法和民法、商法、婚姻法、物权法等私法两大类;按内容又可分为刑法、民法、婚姻法等实体法和民事诉讼法、刑事诉讼法等程序法两大类。我国现行法律法规的政策体系除了明文规定的法典、法条之外,还有服务于这些法典、法条的各种司法解释、司法文件和司法条令。据中国法学会2015 年度的报告统计,我国正在执行的司法解释有4583 条,行政法规有5448 条,部门规章有89,544 条,地方性法规有187,372 条。
  我国现行法律法规政策的主要构成框架是:全国人大立法以及国务院制定的行政法规;国务院部委制定的行政规章和政策性文件,以及在此基础上逐级细化的各种地方规章和实施细则。依法行政的政策执行力通常由法律、法规、规章、政策性文件的建议主体负责组织实施。
  我国现行法律法规政策执行力中存在的主要问题:一是行政立法尚不规范。现行法律法规、规章、政策性文件的制定大多是由行政执法主体提出建议并实施调研论证的。行政执法主体的立法建议权优先,很大程度上浸润了强烈的部门利益色彩;再加上行政执法主体的执法过程又主要靠自我监管的内部约束机制,这样的行政立法建议无形中就蕴含了架空、甚至凌驾于法律之上的不规范问题。二是行政执法尚不健全。由于行政执法主体的立法建议权优先,行政执法的部门利益就有了体制和机制上的羁绊。一部《食品安全法》就明确规定了“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任”的“齐抓共管”。正是这样的“齐抓共管”也就催生了众多行政执法主体纷纷设置机构、同质部门林立、职能划分不清,以至于人浮于事、运转不灵、党政不分、政企不分的种种推诿扯皮作风和官僚主义弊端。三是监督制约尚缺机制。行政执法权力必须接受公正的监督和制约,否则就会被滥用。我国依法行政体系在理论层面已经健全并相对完善,不仅有党的监督、人大监督、司法监督、行政机关内部的自我监督等机制,还有民主党派、人民群众、新闻媒体的外部监督等机制。正由于这种都在监督又都不是监督主体的监管缺位,我国依法行政主体也就存在了大量“亡羊补牢”般的以案释法及事后惩戒。我国目前还没有出台《行政监督法》及其配套的行政规章,依法行政在事实上也存在着监督主体与客体的权利、义务、程序、时效以及法律责任的进一步厘清的问题。四是执法人员素质偏低。我国依法行政的执法主体主要在基层,但是专业执法的政策制定者却在高层。基层执法主体缺失相应的专业知识、专业素养、专业能力是不争的事实。因而在基层执法过程中就常出现权力的越位和局部利益的优先,普法的责任和普法的义务相对滞后,由此就带来了执法程序的不严谨以及执法政策的随意性,甚至野蛮执法、滥用职权等诸多问题。近年来各地普遍运行的执法协管员机制,注解的就是这个问题。五是保障制度尚不健全。行政执法实际上是被授权执法,被授权执法的制度保障充分与不充分是基层依法行政权责对称与否的重要因素。行政执法的运行成本法理上必须由授权的机关悉数承担,但由于授权执法的制度保障不够甚至靠体制润滑运行,行政执法成本往往被基层执法主体肆意曲解、盲目放大。基层执法中一度严重存在的自收自支、以收费和罚没作为管理手段等选择性执法的自由裁量权问题就是典型的例证。
  二、开展专项督查检验的就是政策的执行力
  开展专项督查检验的就是政策的执行力。首先,开展专项督查强调的是有法可依,强调的是明确捍卫权力的边界。“权力清单”“负面清单”“责任清单”确保的都是“在法治轨道上推进改革”,是要求在有限的权力范围内提升依法行政的能力。其次,开展专项督查突出的是有法必依,强调的是运用法治思维和法治手段深化改革、推动发展;靠过硬的专业队伍去执行完善的制度,用规则的体系去推进规范的管理,是“让制度说话”的有法必依。第三,开展专项督查规范的是执法必严,强调的是在“于法有据”的基石上不断完善政府决策、执行、监督机制,是在政府决策的科学性、民主性基础上,增强政策执行的公正性、透明度和实际效能,进而形成政府和社会公众的监督合力。第四,开展专项督查严肃的是违法必究,强调的是以制度化、规范化、程序化的责任倒逼政府的权能缺陷与执行限度,是违法行政行为零容忍的法制规范。所以,我们可以这样理解依法行政:依法行政就是用公平公正的制度执行力,督促行政执法机关和行政执法人员,用法治的观念和法治的意识去践行对宪法和法律的敬畏之心。
  2014 年以来,国务院已连续3 年开展了大规模的行政督查工作。2014 年督查的重点是“调结构惠民生打通政策落实最后1 公里”。8 个督查组在中央27 个部门和16 个省(区、市)督查了80 项重点改革任务。其中对财政资金沉淀、土地闲置、重点项目建设拖期、保障房闲置、民生项目资金大量结存、重大安全生产隐患整改不力等382 个突出问题集中进行了督办,有1400 多名各级责任人受到了党纪、政纪、法纪的处理;7 个省级部门和6个地市政府的主要负责人被问责约谈。2015 年督查的重点是“落实稳定增长、大力促进改革”。国务院向35 个部委、18 个省(区、市)派出了20 个督查组,严肃督查了土地闲置、财政资金沉淀、棚户区改造、项目建设、信息共享平台建设、网络提速降费、药品审评审批等26 项重点工作,有2100 多名各级负责人受到了党纪、政纪、法纪的处理。其中仅用地督查就直接收回闲置土地85.4 万亩,占全国同期闲置土地总量的81.3%;财政资金使用督查就直接收回存量资金3658 亿元。同时还严肃查处了个别地市以虚假文件骗取中央补助资金、虚报棚户区改造和保障性住房开工任务、违规分配保障性住房等问题。从国务院两次大督查整改的情况来看,确实有力地促进了各地区、各部门的职能转变和作风改进,落实各项政策的执行力有了显著的提升。仅2015 年,国务院督查的重大稳增长项目建设投资就比2014 年增长了17.2%;督查的闲置土地开发比2014 年提高了58.3 个百分点;督查的重大民生举措的落实,仅住房公积金提取就比2014 年增长了44.6%;督查的社会关注热点,仅固定宽带接入速率就比2014 年提高了2.1 倍,移动流量平均资费水平下降了43.9%。
  2016 年9 月,国务院又派出20 个督查组对31 个省(区、市)、新疆生产建设兵团和国务院有关部委开展第3 次督查,督查的重点直指“保持经济平稳发展、推进供给侧结构性改革、促进创新驱动发展、保障和改善民生”4 个方面,内容涵盖了重大投资项目开工建设、促进社会投资尤其是民间投资持续健康发展、清理盘活财政沉淀资金、扩大消费需求、促进外贸创新发展、推进新型城镇化建设、深化“放管服”改革、化解钢铁煤炭过剩产能、化解房地产库存、降低企业杠杆率、降低企业成本、加大力度补齐短板、加快“双创”示范基地建设、促进制造业升级、激发各类主体创业创新活力、扩大就业创业、加强保障房分配管理、促进农民增收、促进教育公平、深化医药卫生体制改革、加强社会保障、加大环境保护治理等23 个方面的具体内容。应该承认,经过2014、2015 年的两次大督查,各级政府依法行政的政策执行力有了显著的提高,各项改革的措施得到了不断的深化,标志性、支柱性的改革目标得到了有效的确立,重要领域和关键环节的改革举措都有了突破性的进展。
  但是我们也应该承认,由于依法行政执法主体管理体制和监管机制上的不健全和不完善,政策执行力在实际推进过程中仍存在着不断弱化的问题,进而不断衍生出种种“中梗阻”的问题。有的地方和部门存在着改革不深入、工作不协调、政策不配套、措施不到位等严重的敷衍趋利行为;有的干部作风上存在着严重的懒政怠政、擅取己需的不作为、乱作为问题;有的地方置全局利益于不顾,怕动自己的“奶酪”不愿改、不敢改,甚至为了一隅私利、局部利益而假改革、乱改革。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中明确提出:在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用等方面,对非公企业和其他所有企业一视同仁、同等待遇。但是国务院督查却发现,一些地方和金融机构在政策落实上并未做到“一碗水端平”。四川远舰建设集团申请过很多PPP 项目,都被地方权力部门以种种并非公允的理由皇而堂之地婉拒;东部一家民企需融资2 亿元投资城市公共设施建设,多方申请也仅贷到500 万元,不仅年息高达10.4%,还被要求必须把其中30%的贷款资金返存在银行才予以放贷;青海一家光伏电站企业每年都要接受气象等部门指定的检测机构对其避雷针的安全指标进行不定期检测,且每次的检测费用高达8 万元。国务院的督查还发现,少数法规政策不适应形势发展的需要,个别法规政策之间的协调衔接等矛盾也致使一些工作出现落实慢、落实难问题。某小型种子培育企业专门生产非主要农作物的种子,因原经营许可证到期而申领新经营许可证时,却被告知新实施的《中华人民共和国农作物种子生产经营许可管理办法》中有“需办理经营品种登记”的要求,而我国新法实施后的经营品种登记目录尚未出台,登记管理办法也没出台,因此审批部门无据受理此类新的经营许可审批。这家企业因此损失大量当季作物种子。国家发改委、财政部等七部委《关于加强城市停车设施建设的指导意见》中明确要求:充分调动社会资本加快推进城市停车设施建设。但是这个文件却没有明确“七部委”政策落实的牵头协调部门。太原东杰智公司“希望与政府采取PPP 合作模式,投资10 亿元建设100 处运营停车设施”,但因其建设规划没有牵头部门的协调而在规划部门的“红线”、建设部门的容积率、消防部门的消防限定等“门槛”前接连碰壁,最终连投资的申请路径都没找到。发改委等七部委“通过各种形式广泛吸引社会资本投资建设城市停车设施”的政策执行力,就因为政府部门之间的政策衔接执行程序而不得不搁浅。
  三、对强化基层行政督查工作的建议
  习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十六次会议上强调:督查工作“既要督任务、督进度、督成效,也要察认识、察责任、察作风。”简言之,督任务就是看如何解决实际问题;督进度就是看改革的时间表和路线图;督成效就是看群众拥有的获得感;察认识就是察思想自觉和行动自觉;察责任就是察主体履职和协作配合;察作风就是察一言九鼎、说到做到。
  一是必须认真督查法治政府、诚信政府建设。行政督查的核心其实就是法治政府、诚信政府建设成色的督查,就是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”政策执行力的督查。政府的特殊地位形成了政府的特殊影响力,这个特殊影响力就是政府遵章守法的政策执行力,就是政府“言必行,行必果”诚实守信行为。从全面推进法治社会建设的角度来理解法治政府、诚信政府建设,必须审视4 个方面:审视政府的职能转变,主要看减少行政审批、规范管理流程,为民服务举措的开明性和亲民性;审视政府的执政行为,主要看政府的权为谁所用、情为谁所系、利为谁所谋的执政理念和执政程序,看政府权力的部门化、地方化、局部化、利益化等问题;审视政府的阳光政务,主要看政府决策前的民意通道,社会谏言的效果是否体现在了政府的科学决策、民主决策之中;审视政府的诚信意识,主要看政府是不是言行必果,政府的践诺是不是一心为民和取信于民。从上述4 个方面督查法治政府和诚信政府建设,政府就会成为法治社会的“定盘星”,信誉社会的“压仓石”,和谐社会的“指南针”,公平社会的“拓荒牛”。
  二是必须认真督查政府的制度执行力。中央之所以连续舞动督查问责这把利剑,就是因为政策的执行力在现实中确实存在着种种“中梗阻”问题。纵观国务院两次督查中查处的案件,无一不存在着思想僵化、认识短浅、理解偏颇、患得患失等缺少全局意识、看齐意识的思想执行力问题;无一不存在着改革不深入、工作不协调、政策不配套、措施不到位等懒政怠政、擅取己需的制度执行力问题。推广PPP 民间投资,李克强总理一再强调在制度创新上先行破题。PPP 投资就是政府将部分公共责任以特许经营权的方式转移给社会主体(企业),政府通过与社会主体建立“利益共享、风险共担、全程合作”的荣辱关系,实现“政府不花钱就能办事”的“制度性改革”,是让制度改革的“红利”调动投资要素的积极性。PPP 投资模式的创新,核心是知识产权保护和利益机制保障的制度创新,是通过对所有权制度下的财产权保护,给社会投资者吃上“定心丸”,引导社会投资者想其所能想、动其所能动、能其所能做,是在政府的制度保护下,促进社会资产效益的最大化。李克强总理在2016年9 月国务院常务会议上又提出了“感知群众冷暖和应变社会舆情的能力”问题,大力推崇在东亚峰会间隙很多国家领导人用手机在处理信息。李克强总理要求,能实现网上办理的事项,就不得要求群众必须到现场办理。对企业注册登记、生产经营、资质认定、商标专利等以及与居民教育医疗、户籍户政、社保等密切相关的服务事项,都要推行网上受理、办理、反馈,做到“应上尽上、全程在线”。
  三是必须认真督查干部的渎职失职行为。从国务院开展的专项督查问责来看,民间投资升级、土地闲置问效、财政资金沉淀、项目建设推进、网络提速降费、化解过剩产能、降低创业成本、扩大就业创业、促进农民增收等多年一直没有解决好的问题都在短期内得到了较好的解决。这样的问责结果的本身,鞭挞的就是个别领导干部的失职渎职行为。“朝令夕改”是个别地方政府城市管理的通病,这个通病的核心就是管理者把实现个人政绩作为了政策的执行力。某市上一届班子从促进物流业发展的角度,积极鼓励城市电动车的便民利民服务;新一届班子上任伊始却从规范城市交通管理的角度,限行直至取缔了全部城市电动车。一座城市由于一夜政策之变就造成近百家快递企业倒闭。某市上一届班子鼓励农民进城从事便民服务业,新一届班子上任就以规范城市规划的名义取缔了菜市场和便民市场,连市民吃早餐也要到政府规划的区域去吃。这种一夜突变的政策本身,就是制度管理失控的渎职和失职行为。城市管理的科学要义是城市幸福满意度的制度创新管理,绝不是班子或领导者的政绩创造力管理,更不是对上负责的趋炎附势的管理。任何城市管理者都应有这样的认识:官员的第一位责任是对法律、制度执行力的责任,其次才是对上级负责的责任,不存在对政绩负责的责任。只有干部的渎职失职行为有了这样带电的“高压线”,顺应民意的好政策才会不断出台并有效践行。
  四是必须认真督查创新制度的执行能力。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十七次会议上强调,督查工作“要按照既定的时间表、路线图,更加有针对性的解决各领域各层面各环节的矛盾和问题,不断提高改革的精准化、精细化水平。”改革的精准化和精细化问题,简言之就是创新制度的执行能力问题。李克强总理在谈到民营经济发展存在的障碍时坦言:“一些民营企业面临的问题,不是‘玻璃门’‘弹簧门’‘旋转门’,而是‘没门’!不知道‘门’在哪儿!”中小企业融资难主要是银行需要的不动产作为抵押,但绝大多数中小微企业缺的就是不动产抵押,因此“根本不具备从银行贷款的条件”就是中小企业融资难的“没门”。国家中小企业协会会长李子彬建议,应借鉴国外应收账款质押等动产融资方式来破解中小企业融资难问题。李克强总理对此批示:“要支持商业银行扩大应收账款质押融资规模,探索其他动产质押融资试点。”李克强总理批示两个月有余,国内的商业银行尚未拿出具体的举措,但进入国内资本市场的外资银行却及时捕捉到了金融转型的发展机遇,不到一个月就有4 家外资银行相继推出了“信誉质押”“合同质押”“知识产权质押”“应收账款质押”等一批动产融资产品。财政出资的担保公司本意是通过再担保来降低中小企业直接从银行融资的门槛。但在实际运营上,财政出资的担保公司却全部衍生为以投机趋利为主要目的的融资机构。在为中小企业融资担保中,他们确实降低了中小企业在银行贷款的门槛,但是同时也在银行贷款利率的基础上又上浮了自己的利率,加重形成了中小企业融资成本。江浙部分财政出资的再担保公司,已被政府批复为允许适度亏损运营的非盈利金融机构,即当地政府允许他们适度承担银行和中小企业贷款的双方利率,财政则通过补贴弥补他们的“适度”亏损运营,是财政资金支持再担保公司双向降低了银行的放贷和中小企业的融资风险。国务院发布了《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》,国家工商总局立即细化了《实施细则》,对企业适用一般程序实施的行政处罚,做出了决定信息、处罚依据、处罚标准、处罚程序、处罚检查人、执行人、决策人等全过程的信息披露,使国务院的《实施方案》得到创新落实。国务院第三次大督查中明确宣布河南省漯河市等20 个市(州)、内蒙古自治区的霍林郭勒市等20 个县(市、区)列入2016 年免督名单,同时对他们在2015 年的创新执行力予以褒奖:给予2016年重点项目建设资金、中央预算内投资和专项转移支付沉淀资金、发行企业债减少审批环节、新增建设用地计划指标等方面专项资金的奖励支持。通过督查不断提高政策的落实能力和创新能力,就是“督任务、督进度、督成效,察认识、察责任、察作风”的政策执行力检验。
         五是必须创新督查工作的方式方法。创新督查工作的方式方法,就是要牢记习近平总书记反复强调的督查工作要“督任务、督进度、督成效,察认识、察责任、察作风”,以督查工作的方式方法的创新,来推进政策执行力的体制创新和机制创新;以督查工作本身的“严以修身、严以用权、严以律己,谋事要实、创业要实、做人要实”的作风践行,来推进党员干部“政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”思想和作风的真正转变。启动民间投资督查问效后,国务院领导直接约谈了增速靠后、增速放缓的北京、辽宁、安徽、山东、河南、湖北、青海等7 省(市)负责人,并推出了挂牌销号督办的措施;国务院督查组为了掌握第一手情况,有的有意避开地方推荐的受督查企业而随机自主选择被督查企业;有的在督查出行前临时更换被督查企业的名单,还根据群众的举报随机遴选受检企业新的名单;有的在召开企业座谈时全程拒绝地方领导干部参加,并将座谈的意见原汁原味的在一定的范围内予以通告;有的对督查中发现的问题咬住不放,坚决实施跟踪问效,并将问效结果付诸在当地的新闻媒体。这些创新的督查工作方式方法,非常值得基层督查工作再创新实践。财政部最近公布的全国部分地区2014 年决算和2015 年预算督查结果仍然非常触目惊心:被督查的258,296个县以上地区和部门,有36,638 个未公开2015年预算,56,481 个未公开2014 年决算,占比分别为14.48%和22.27%。而《预算法》对当年预决算公开法律要求是“本级人大批准后20 个工作日内”。
由此可见,中央连续开展的督查问责,已不简单是初始意义上的政策执行力和干部的作风转变问题,更蕴含了法治政府、信誉政府“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法理实践问题。依法行政的关键是政策的执行力,政策执行力的关键是党员干部“在党言党、在党忧党、在党为党”的“不忘初心,继续前进”。从这个角度理解督查工作,我们就必须认识到督查工作的核心是在督查党员干部的责任心和事业心。什么是党员干部的责任心和事业心?习近平总书记说“八把刷子”能够验证:一是要“把马克思主义哲学作为自己的看家本领”;二是要做到“对党忠诚、个人干净、敢于担当”;三是要老老实实“讲规矩”;四是要“身在兵位,胸为帅谋”;五是要“清清白白做人、干干净净做事、坦坦荡荡为官”;六是要“天下大事必作于细”;七是要“既当老黄牛,又做千里马”;八是要淡泊“名利”、当好“公仆”。

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