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探究美国加利福尼亚州图书馆法律制度

作者:2017-05-25 18:26文章来源:未知

  加利福尼亚州共有郡( county) 58 个,面积423 970平方公里,在美国50 个州中名列第三,据美国统计调查局( United State Census Bureu) 2013 的最新数据,加州人口为38332521人,位列第一,是美国最城市化的一个州。加利福尼亚州已经建成了从州至地方的各级公共图书馆,还有各级学校图书馆,社区图书馆从而共同服务于加利福尼亚州的图书馆事业。根据加利福尼亚州2011 - 2012 财政年度的公共图书馆调查数据,加利福尼亚州共有作为管理实体( Administrative Entities) 的公共图书馆183个,包括市、郡、地区级的公共图书馆,有县级及其以下级别的公共图书馆1110 个,其中包括中心、分支图书馆和图书服务站。还有57 个流动的汽车图书馆( Bookmobile) 。同时加利福尼亚州成立了加利福尼亚州图书馆理事会”( California LibraryAssociation) 来进行各级图书馆的管理。

  良好的文化氛围以及发达的图书馆事业与其较为完备的图书馆法律制度是密不可分的,对加利福尼亚州图书馆法律制度的历史、现状以及实施情况进行研究,对我国图书馆立法具有重要的借鉴和指导意义。

  1 美国公共图书馆法律体系的基本架构及特点美国是一个联邦制的国家,其法律体系由联邦宪法和联邦法律、州宪法和州法律两个法律体系构成。但联邦宪法和联邦法律具有最高地位。美国大多数公共图书馆的法律基础,是由州的立法机构所指定的一项公共图书馆法( General LibraryLaw) ,在某些地区,公共图书馆存在的依据是州宪法的一项有关条文,许多公共图书馆,特别是东海岸,是根据一些有关建立专门机构的特别法令而设置的,此外,也有一些公共图书馆的法律地位是由一项城市法令的特许证确立的。在公共图书馆立法方面,依据美国政治体制的特点,可以将美国图书馆法律归纳为两个层面,即国家联邦层面的公共图书馆法和州层面的公共图书馆法。由于美国图书馆事业的维持和发展主要都是依靠各州和地方政府资金投入,因此可以说各州图书馆法在美国整个公共图书馆法律体系中占据主体地位。

  关于图书馆法的上位法,美国每个州都有一部或者多部有关图书馆的法律,但是各州的图书馆法隶属的上位法却不尽相同,有的在州法中就专设图书馆的章节,内容较为系统和完整,而有的州关于图书馆的规定却很分散,有的是在教育法之下列出,有的却隶属州政府或者市政府相关法律。在图书馆法规定的覆盖面上,有的州在一部图书馆法中覆盖了各种类型的图书馆,而有的州就专门为各类型的图书馆都制定一部法律。虽然各州的情况不完全相同,但是各州所制定的图书馆法基本都包括了由相关立法机构授权地方政府建立公共图书馆、授权通过征税来筹资建立公共图书馆并且成立、组建或者任命一个图书馆理事会、董事会或者委员会来管理和发展图书馆事业,同时明确选举方法、宗旨和任期等等。

  美国的公共图书馆法律体系具有以下特点: 首先,美国的公共图书馆法律体系较为系统和完整,且层级分明。一个比较完善的图书馆法律保障体系至少要包括四个方面的内容: 图书馆专门法、图书馆相关法,图书馆行业自律规范,图书馆法的国际法基础。由上所述,美国的公共图书馆法律体系由联邦层面的法律和州层面的公共图书馆法律组成。联邦层面的法律又分为三大类,除了专门对图书馆的建设和管理进行相关规定的法律外,还有许多图书馆相关法,对联邦图书馆法进行补充,使得美国公共图书馆法律体系呈现系统性和完整性。其中,美国图书馆协会还有各级州图书馆委员会制定的的章程、条例和标准与各级法律相辅相成,相互配合,往往州图书馆法也授权了各级州图书馆委员会负责管理本地区图书馆经费申请等事宜,这就使得图书馆协会制定的各项章程、制度和图书馆法在实施上连接起来,使得图书馆法律体系更加系统和具有整体性。其次,美国公共图书馆法律体系与教育法具有密切的关系,从《中小学教育法案》和《高等教育法令》属于图书馆专门法就可以一窥二者的关系。长期以来,公共图书馆被认为是教育机构,社会教育职能是其重要的职能之一,在美国50 个州的州法典中有11 个州的图书馆法隶属于教育法,是教育法的一部分。最后,美国公共图书馆法律体系内的法律规定具有较大的弹性,这使得美国的州图书馆法具有有限的强制性。在美国的图书馆法中,建设图书馆或者是征收图书馆税都不是强制的,实质上是一种倡议性的规定。各地方根据需要建立图书馆,如果选择建,则会获得由联邦和州委员会提供的拨款,如果选择不建,法律也没有规定相应的惩罚措施。美国图书馆法的这一特点集中反映在征收图书馆税上,法律只规定了图书馆税收征收的范围,即规定税收征收的最高限额和最低标准,这两个指标也只是起到参考作用,若地方没有达到标准,也没有相应惩罚。

  2 加利福尼亚州图书馆法律体系构成州层面,保罗·G·史密斯和威特金州法律图书馆的图书馆员们编辑出版了《2014 加利福尼亚州图书馆法》( California Library Laws 2014) 。这是一部具有指导意义的指南并且是最直接影响公共图书馆和与公共图书馆合作的组织的日常工作的相关资料。该指南所提供的大多数材料的法律全文在2014 1 1 日生效通过。对《2014 加利福尼亚州图书馆法》的分析可以大致勾勒出加利福尼亚州图书馆法律体系的构成情况。加利福尼亚图书馆法分散于多部法律当中,这些法律主要是: 《教育法》( California Education Code) 、《加利福尼亚州法律汇编》( California Code of Regulations) 、《加利福尼亚州政府法典》__________( California GovernmentCode) 、《收入和税收法》( Revenue and TaxationCode) 、《加利福尼亚州商业及职业法》( Businessand Professions Code) 、《加利福尼亚州议会法》( California Statutes) 、《加利福尼亚州公司法》( California Corporations Code) 、《加利福尼亚州选举法》( California Elections Code) 、《加利福尼亚州刑法》( California Penal Code) 以及《加利福尼亚州宪法》( California Constitution) 。以上十部法律从各个方面规范了加利福尼亚州各级图书馆的服务与运营,是加利福尼州图书馆法律体系的重要组成。

  郡县层面, 18 19 世纪,经过一个世纪的发展,美国的公共图书馆仍然停留在城市地区,但是美国大部分人口居住在田园地带。一段时期所有州都认为,在州范围要完成图书馆服务的话,其最好的办法莫过于在所有的郡都建立图书馆,加利福尼亚州是这一运动的发起者之一,虽然该州不是首先实践的州,可是该州议会于1909 年,接着又于1911 年,两次制定了郡的图书馆法,调整了该州现行制度模式的法律机构。在加州,每个县都设有专门的图书馆理事会来管理本县的图书馆事务,各县政府也在其管理法案中为保障图书馆服务进行了相关规定。

  3 加利福尼亚州公共图书馆法的主要内容

  3. 1 州立图书馆馆长和图书馆员的定位

  加利福尼亚州图书馆的发展与其《教育法》中的规定有密切关系,《教育法》中对州立图书馆的地位和作用进行了相关阐述。《教育法》第1 篇,第1部,第11 部分,第4 章,第1 - 6 条,第18700 - 18767节被定义为《加州图书馆服务法》( CLSA) 。在《加州图书馆服务法》中,公共图书馆是在任何地理位置或者任何经济环境下,所有年龄段的人们信息,娱乐和教育的主要来源。州立图书馆隶属于州教育部门,作为教育部门中的一个部门存在,州图书馆馆长由州长任命,由经过技术培训的图书管理员担任公职,但应经过参议院的批准,同时州图书馆馆长可以任命一名助理,作为民事执行官。

  在州立图书馆、州立图书馆馆长和图书馆员定位方面,《教育法》第1 篇,第1 部,第11 部分,第7章,第1 教育部中的图书馆部门,第19300 节有对公共图书馆建立的意义和作用的相关阐述: 立法机关特此声明,出于人民和州的利益,通过公共图书馆的建立和运作从而使知识和智慧得以广泛地扩散,这样的扩散是普遍关注的问题,因为为州的公民自愿终身学习提供鼓励这是州的责任,立法机关进一步宣称,公共图书馆是正式的免费公共教育体系的一个补充,是所有年龄段的人们信息和灵感的来源,是继续教育资源和正规教育年限以外的再教育,因此应得到各级政府足够的财政支持。第2 权利与职责中的第19320 节明确了州图书馆馆长的权利与职责。

  3. 2 对弱势群体提供图书馆服务

  在对弱势群体服务方面,《教育法》特别关注对儿童、青年、盲人和肢体伤残人士提供图书馆服务。第19320. 5 节规定州图书馆馆长应当聘请顾问,在公共图书馆为儿童和青年的图书馆服务的发展和提高中提供技术援助。第19323 节至第19325 节规定,州图书馆员应该避免全州范围内的法律上认定的盲人或者残疾人士阅读传统的印刷材料、书籍录音和其他相关材料。录音应该由加利福尼亚州图书馆进行筛选,筛选过程采取与加利福尼亚州立图书馆为法定的盲人读者提供图书馆材料一般程序那样的同等条件。州图书馆员应该复制任何法定盲人直接向州图书馆管理员提交的需要复印的任何原版盲文图书,除了原版教科书。州图书馆员也应该复制由任何人或者机构直接向州图书馆管理员提交的任何需要复印的除了原版教科书之外的原版盲文图书。州图书馆员还可以为联邦政府指定的区域图书馆的已注册的失明和身体残障用户提供免费的电话服务,以便这些人群能够直接获得图书馆的服务。免费电话服务将联邦政府指定的区域图书馆的已注册的失明和身体残障有打印障碍的人连接到电话阅读系统。

  第19325. 1 节还规定,为了满足本地的,地区的或者本州有打印障碍居民的外语需求,州图书馆员应与具有资格的实体合作,扩大电话阅读系统可用的资料类型和范围。州图书馆员也应该扩大服务的范围并且利用现有的方法和技术或者可能被开发的方法和技术来扩大电话阅读服务的可用性。州图书馆员应该通过适当的途径,包括直接利用邮件,直接电话联系和公共服务公告,但不仅限于这些途径,从而通知现有的和潜在的客户电话阅读服务的可用性。

  3. 3 图书馆馆藏建设

  在馆藏建设方面,加州州立图书馆采取了一种特殊的做法。为了保护和保存州有价值的和不可替代的珍藏品,州图书馆长可以与一个私人的、非盈利的、免税的组织订立一个经营协议,目前被称为加利福尼亚州立图书馆基金会( State Library Foundation)。《教育法》第19327 节规定,加利福尼亚州立图书馆基金会可以被州图书馆馆长指定为唯一经授权的罕见和有价值的州图书馆材料的副本和复制品的供应者。加利福尼亚州立图书馆基金会可由州图书馆馆长授权提供在州图书馆的收藏品中发现的文件和其他信息的副本和复制品,这是由公众要求的,同时为了州立图书馆有效地和经济地提供服务可以由州图书馆馆长授权使用指定的州图书馆的设施与设备。州图书馆馆长也可以与加利福尼亚州立图书馆基金会建立一个协议,即从公众收集费用,从而按照相关要求提供服务。由加利福尼亚州立图书馆基金会提供的翻拍、复制和其他服务的费用应该与提供这些服务的成本保持同一水平。州图书馆长将每年颁发一个人文和科学的卓越金奖给一个个人或者组织,表彰其著作的发行丰富了州图书馆的馆藏并且对州的公民的知识、文化和科学知识做出显著的贡献,这一奖项被正式称为加利福尼亚州立图书馆人文科学卓越金奖”( Gold Medal for Excellence inHumanities and Sciences)

  3. 4 书籍的流通与违规惩罚

  在书籍流通方面,在《加利福尼亚法律汇编》以及《教育法》中均有相关规定。《加利福尼亚法律汇编》,第5 教育中对书籍的借阅期限、图书的使用有相关描述,任何人都可以在州立图书馆的阅览室使用任何书籍、期刊和类似的资料。但是,他不可以在书籍上作标记、切割、撕扯、损毁或者将书籍的任何页面或者部分撕下带走。加州州立图书馆的资料借阅期限比国内公共图书馆制定的更加详细且更加人性化,第20000 节规定,书籍和类似的材料的借期为5 个星期; 期刊的借期为3 个星期; 外语小说的借阅期为3 个月。第20020 节一般政策中规定州的居民应该通过所在地的图书馆向州立图书馆提出借阅申请。

  在正常的办公时间内,立法机关成员和其他州官员可以借阅图书馆的书籍。州立图书馆对于逾期罚款、损坏和未归还图书的惩罚是相当严苛的。《教育法》第19331 节规定,州的任何官员或者雇员应做出保证,他或者她如果未能归还由他们借走的书籍所需扣除的工资数量。应在规定的时间内给他或者她下达指令通知,通知内容包括该书籍应被归还的时间,同时应该包含书籍的价值等信息,计算机系统在首先将通知发给官员或者雇员之后,只要他或者她没有按要求归还书籍,则要扣除在保证书中说明的与书籍价格两倍相当的官员或者雇员的工资,并将该数额在通用基金中扣除。第19332 节规定如果发生部分州官员或者雇员,他或者她已经接到指令或者收据而忽视或者拒绝归还书籍,则州图书馆员可以为图书馆购买这本书的复本,并连同这本书的价格通知购买的计算机系统。在收到部门的通知时,计算机系统将从该官员或者雇员的工资单中扣除复本书籍价格的两倍的工资,并将该数额在通用基金中扣除。第19333 节规定反对将书籍纳入自己私人财产的任何人或者因此而需要负责的人员,可以起诉他或者她的归还书籍的官方身份或者要求书籍价值的三倍连同诉讼的费用,如果该部门已经购买了该书的复本,则可能起诉要求复本花费的三倍费用连同诉讼费用。第19334 节规定每个损坏或者未归还书籍的人需要承担赔偿书籍三倍价格的责任。《教育法》第19910 节对恶意破坏做的惩罚规定为: 任何故意剪切,撕毁,丑化,弄破或者损坏储存在公共图书馆,画廊,博物馆,收藏馆,或者展览馆里的书籍,地图,图表,画册,雕塑,撰记,模型,仪器或者其他文学作品,美术作品,机器,或者任何对其感到好奇的物品的人,都应该因其不法行为而论罪。故意或者恶意做出破坏行为的未成年人的父母或者监护人都应该为其所做出的损坏负责。第19911 节对故意扣押财产的惩罚规定为: 任何人,在得到归还物品或者财产的书面通知30 天后,( 根据机构的规定, 30 天是物品或者财产过期后可以再存留的最多时限) 仍然故意扣留属于公共或合并式图书馆,阅览室,博物馆或者其他教育机构的书籍,报纸,杂志,小册子,手稿或者其他财产,都应因其不法行为而论罪。故意或者恶意做出破坏行为的未成年人的父母或者监护人都应该为其所做的出的损坏负责。

  3. 5 加利福尼亚图书馆服务委员会

  对于州立图书馆的管理,特此在州政府建立加利福尼亚图书馆服务委员会( California Library ServicesBoard) ,由13 名成员组成。《加利福尼亚州法律汇编》第5 篇,第2 部,第1 章,第2 分章,第2 条为《加利福尼亚图书馆服务委员会规程》。规程规定: 州委员会应该推选一个理事长和副理事长,如果出现理事长或者副理事长职位的空缺,州委员会应该在下一次的例会上从会员中推选一位来填补这一空缺从而完成剩余的任期。

  第18724 节阐述了委员会的职责为: ( 1) 按照相关的管理规定来管理州图书馆员。( 2) 审查批准在相关规定下提交的所有年度提案。( 3) 每年提交预算草案作为教育部门年度预算的一部分。( 4) 为了实施相关规定的目的,花费资金拨款。( 5) 要求参与的图书馆和系统准备和提交任何对于执行规定必要的报告和信息,并且规定提交这些报告和信息的形式和方式。( 6) 在通用借阅( “通用借阅是指由公共图书馆延长它对所有其他公共图书馆的符合条件的借阅者的直接借阅权限) 、平等获取( “平等获取是指行政辖区内的居民作为一个联合图书馆系统的成员从而与同系统内的任何和其他成员在彼此平等的基础上能够使用的服务和借阅特权的一种权利) 、馆际互借补偿的规定下制定赔偿公平分配的规则,这个规则应该报财政部门批准。( 7) 要求参加经授权的项目的任何公共图书馆提供符合鼓励图书馆之间的资源共享立法政策的书目记录和材料位置信息。

  3. 6 地方图书馆服务

  相对于州立图书馆,地方图书馆提供的服务也在整个州图书馆服务体系中占据重要的地位。在《教育法》第1 篇,第1 部,第11 部分,第4 章,第4条中有相关规定。任何公共图书馆或者公共图书馆联盟可以向州委员会提交在服务区域内提供特殊服务项目的申请书,申请书应确定目标服务群体的需求,评估申请图书馆或者其他图书馆应对这些需求的能力,同时应该确定对于实现这些目标有必要的活动和时间。可能要花费一些资金来发展馆藏从而满足接受服务水平低下人群的需求,同时进行对于正确使用馆藏有必要的员工雇佣或者再训练来为接收服务水平低下人群提供适当的服务。地方图书馆提供的服务主要涉及通用借阅、图书馆的合并。

  3. 7 图书馆系统的合并和联盟

  《加利福尼亚州法律汇编》,第5 篇,第2 部,第1 章,第2 分章,第5 条对图书馆、系统的合并和联盟进行了详细规定:

  第一,公共图书馆之间的合并,《教育法》第18732 条规定: 如果两个或者更多的公共图书馆管辖区希望合并它们的图书馆,使之成为一个单独的图书馆机构,则每两年需要花费年度最高额两万美元( $ 20 000) 的建设拨款给新合并的图书馆管辖区。根据《教育法》第18732 节,州委员会对于图书馆合并资金请求的通过应该基于它的合并比不合并提供了一个实现法案目的的更有效的手段的测定。

  第二,图书馆系统之间的合并。如果任何两个或者更多边缘是邻近的系统希望合并和按照《教育法》第18751 节的规定接收合并拨款,一个联合意向的公告应该由合并系统的管理委员会通过,必须不迟于合并生效日期前的财政年度的9 1 日在州委员会备案。参与的系统授权应该由每个系统成员馆的辖区管理机构通过,并且一个新的系统服务和预算计划必须不迟于合并生效日期前的财政年度的61 日在州委员会备案。如果州委员会通过了合并的资金请求,则拨款会在文档归档的财政年度之后的每两个财政年度批出。

  第三,公共图书馆与现有系统的联盟。如果任意管辖区,之前不是任何系统的成员,加入一个和管辖区范围邻近的系统,并且这个系统希望根据《教育法》第18752 节接收联盟拨款,系统的管理机构应该将意向公告存档并且隶属的图书馆的辖区管理机构也应该存档并且向州委员会联系授权。

  3. 8 参考咨询服务的建设

  关于参考咨询服务的建设,加利福尼亚州致力于建设覆盖于全州范围的参考咨询中心,《教育法》对参考咨询服务的资金、基础建设和信息资源保障均做了细致的规定。《教育法》第1 篇,第1 部,第11 部分,第4 章,第6 条,第18760 - 18764 节对参考咨询中心的建设有相关阐述,第18760 节规定州委员会应该建立和管理两个或者更多的州参考咨询中心,由州建设的每个参考咨询中心应该提供全州范围的服务,中心需要负责对不能由图书馆系统和参加经授权项目的图书馆满足的咨询请求进行回答,同时这样的服务也应该包括对不能在本地和地区得到满足的咨询请求的处理。第18767 节规定为了实施使图书馆能够有效的共享资源的立法政策,州委员会应该建立和维持一个计算机化的书目记录和本州公共图书馆所需的所有材料位置数据库,这就为州参考咨询中心的运行提供了丰富的信息资源的坚强后盾。在网络建设方面,第18766 节规定州委员会应该在系统,州参考咨询中心,独立的公共图书馆和所有其他参加由本法案授权项目的图书馆之间建立和维持一个全州范围的通信和递送网络,这就为全州范围的参考咨询服务的开展成为可能。在资金方面,第18763 许可开支规定,依据第18760 节制定的任何参考咨询中心的预算应该包括这些中心日常运作的资金,也包括馆藏发展和利用的资金,这就保障了中心运作的资金资源。

  4 加利福尼亚州公共图书馆立法对我国的启示

  4. 1 公共图书馆运营管理规定应尽量全面、细化,强化法律的可执行性

  公共图书法对于各项规定的全面细化,是美国州图书馆法的修订趋势之一。加利福尼亚州图书馆法的条款也深刻体现了这一趋势。例如《加利福尼亚州法律汇编》第5 篇,第2 部,第1 章,第2 分章,第2 条,第20125 节对于加利福尼亚州图书馆委员会会议的会议发言人的选定及其讲话的主题都进行了规定。再如加州图书馆法中有关建立一个公共图书馆的程序为例,法律对提出申请、发放通知、投票开放时间、选举的进行、选举结果的公布、图书馆区域的建立、选举及会议备忘录等各个程序环节都作了具体规定,尤其是在涉及人数及时间点上的规定更为严格。公共图书馆运营管理规定的全面和细化,强化了法律的可执行性。在我国公共图书馆立法过程中也应尽量详细,细化,避免法律条文成为空洞难以执行的无用文字。

  4. 2 公共图书馆立法要保留一定的弹性空间,以此减少不必要的修订

  由于当今时代的日新月异,法律修订的频率往往落后于时代的发展,为了使法律能够具有较长的有效期,在法律制定过程中留有适当的弹性空间是十分必要的。例如美国州图书馆法涉及经费投入的规定,则弹性较大。例如: 1913 年的加州图书馆规定,郡图书馆员的工资根据其所在郡面积的大小,从每年500 美元到2400 美元不等。1977 年的加州图书馆法不再在法律中具体规定图书馆员工资的具体金额,而是规定郡图书馆员和该郡其他政府工资人员一样,在相同的时间以相同的方式获得工资报酬。同时,在加州图书馆法随处可见的州立图书馆馆长的自由裁量权,也可体现加州图书馆法的弹性空间。但是弹性空间过大,则会导致法律的规制力减弱,在我国公共图书馆立法过程中,如何把握弹性空间的度,是我国公共图书馆立法需要解决的难点之一。

  4. 3 公共图书馆立法过程中,要注重图书馆学会的组织和推动作用

  纵观美国图书馆事业史,在图书馆立法过程中,美国图书馆协会特此设立了图书馆协会驻华盛顿办事处和立法委员会,为推进美国图书馆专门法的设立贡献了巨大的力量。在加利福尼亚州,作为图书馆常务委员会之一的宣传和立法委员会。该委员会的责任与义务是建立和维护一个有效的立法和宣传网络,使图书馆协会能够及时获取影响图书馆的州和联邦的立法,为图书馆立法提供促进立法和宣传支持,图书馆协会在图书馆立法过程中的重要推动作用显而易见,在我国还未形成图书馆协会或者图书馆理事会,中国图书馆学会是国际图书馆协会联合会( IFLA) 的发起单位之一,是由全国图书馆及相关行业或机构科技工作者自愿结合、依法登记成立的全国性、公益性、学术性、非营利性的社会组织,是党和政府联系图书馆工作者的桥梁和纽带,是引导图书馆行业全面落实科学发展观,科学管理,推动科技进步,建设创新型国家,发展我国图书馆事业的重要社会力量。在我国公共图书馆立法过程中要重视中国图书馆学会对立法的组织和推动作用。

  4. 4 公共图书馆立法要结合我国国情及各省省情,做到与时俱进美国的图书馆事业发达,图书馆法体系也较为成熟,是我国公共图书馆立法过程中的榜样,但是美国国情与我国确实存在着较大的差别,在立法过程中我们要有所选择,不能全盘照搬。美国是联邦制国家,实行三权分立的政治制度,各州政府本身拥有立法、司法、行政诸权限。州政府的立法更具有强制性。在我国,各省只能制定行政法规和条例,在约束性和法律效力上不如美国的州法,因此制定一部较为成熟并且全面的国家法就显得迫在眉睫。同时在法律属性问题上,加州图书馆立法属于教育法范畴,而在我国公共图书馆受文化行政部门管辖,这就导致了我国公共图书馆的立法方向与加州公共图书馆法的不同。在我国,各省省情差别较大,特别是东西部,由于经济发展程度的不同,加上西部为少数民族的主要聚集区,各种文化交集混杂,这也给图书馆法的制定带来了新的难题。因此各省在制定公共图书馆条例的过程中要结合本省的省情,因地制宜。随着时代的发展,随着地区的不同,制定富有特色的公共图书馆条例。

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