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相对集中行政处罚权改革探讨

作者:2017-01-23 11:25阅读:文章来源:未知
  一、从行业执法到跨部门执法: 城管职能无序扩张的现实
  城市管理领域的相对集中行政处罚权改革的前身是20 世纪80 年代末开始的城建监察制度。为了加强城市管理,各级地方政府组建城建管理监察大队,从事城管行政处罚。后经国务院同意,由建设部统一管理全国城管监察队伍。 城建监察队伍的工作范围原则上与各地政府对城市建设主管部门及规划、市政、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围一致。 1992 年建设部颁布《城建监察规定》对于城建监察的定义、行政主管部门、职能范围、人员资格、执法行为规范进行了统一,城建监察大队执行城市规划、城市市政工程设施、城市公用事业、城市市容环境卫生、城市园林绿化五项行政处罚权,这是城市管理领域实施集中行政处罚权的雏形。在地方层面,也有地方政府进行集中执法改革的探索,例如北京曾经探索过公安巡警集中执法模式。
  1996 年《行政处罚法》第16 条规定,“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”,打破传统上条块分割的行业管理格局,城管执法体制改革因此展开。1996 年11 月,国务院批准北京市宣武区成为全国第一个城市管理领域相对集中行政处罚权的试点地区。从1996 年至2002 年,全国有北京、天津、重庆3 个直辖市和23 个省、自治区的79 个市进行了相对集中行政处罚权的试点。2000 年9 月8 日,国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》( 国办发[2000]63 号) ,对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定,进一步明确了试点工作的方向。2002 年8 月22 日国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》( 国发[2002]17 号) ,明确:“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”
  国发[2002]17 号文件的下发,标志着试点工作的结束,各地进入全面推进阶段。从2002 年之后,省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作,不再使用试点字样; 以前国务院批准试点的地方,将相对集中行政处罚权正式作为地方政府依法开展的一项常规工作。国务院办公厅2002 年10 月11 日转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》( 国办[2002]56 号) ,明确要求按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》( 国发[2002]17 号) 的有关规定,做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接,确保各项行政执法工作的正常开展。2003 年2 月21 日中央编办和国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》( 中央编办发[2003]4 号) ,就推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点这两项工作进行区分,就二者之间的衔接协调和贯彻落实进行部署。城市管理领域由行业执法体制发展到跨部门综合执法体制。随着改革的深入,传统的条块分割的行业管理与跨部门综合执法之间的矛盾愈发突出,横向上行政处罚权跨部门集中的原则不清导致城管机关权限无序扩张,居于权力链条末端的处罚权与居于前端的许可权严重脱节。
  二、跨部门集中行政处罚权的原则
  哪些领域的行政处罚权可以集中,是确定城管机关权限的理论基础之一。权力的集中和分立都不是绝对的,集权和分权是对立统一的。没有绝对的集权,也没有绝对的分权。对于行政处罚权的运行来说,集权和分权都是必要的,二者的目标都是实现行政系统的有效运转,实现对社会秩序的良好治理,实现对公民合法权益的有效保障。如果相对集中行政权只片面强调集中,不以法治原则为核心,行政权力可能因集中而滥用。集中行政权力的原则必须与实行权力制约和分解的原则紧密结合起来,相对集中的各个权力之间要合理配置。从理论上看,决定权限集中行使还是分立行使的原则有以下几点:
  ( 一) 特定的专属管辖不宜集中对于法律、法规明确规定由某个机构专属管辖的职能不应当集中。例如《行政处罚法》明确规定限制公民人身自由的处罚权由公安机关行使。对这样的权力就不应集中行使。此外,国办发[2002]56 号文件也有规定:“中央垂直管理的海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等部门和涉及国家安全与需要限制人身自由的行政执法工作不列入试点范围。”
  ( 二) 围绕核心事务整合职能城市管理含义宽泛,广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理,包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。如果从广义上理解,一个城市中很多事务都与城市管理相关,如果集中行使行政处罚权,城管机关权限范围过于宽泛,无法实施。中义上城市管理通常就是指城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理,包括前期规划管理、中期建设管理与后期运行管理三个部分,三者之间并非简单的线性关系,不仅存在互动反馈,而且处于持续变动之中。在这个三维结构图中,城市规划是对城市经济结构、空间结构、社会结构发展进行规划,是城市综合管理的前期工作,是城市管理的龙头。
  城市建设是实现城市规划的过程。狭义的城市管理则指城市运行管理,是指与维持城市正常运作相关的各项事宜。城市运行的目的是为市民提供服务,创造良好的市容环境,保障市民工作、生活秩序。以维持城市秩序为目标的行政处罚权更多存在于城市运行系统中,应以城市运行系统作为基本维度进行整合。从专业维度上,城市运行管理包括市政基础设施、公用事业、交通管理、废弃物管理、市容环境卫生管理、生态环境管理等众多子系统,其中,市容环境卫生领域的违法行为量大面广,基本发生在城市公共空间,尤其是大街小巷,专业技术程度较低,对执法效率要求高,适合集中管理。从立法上看,作为城管执法主要依据的《城市市容和环境卫生管理条例》在立法目的中提到:“加强城市市容和环境卫生管理,创造清洁、优美的城市工作、生活环境”。1997 年从北京宣武区开始的城管执法改革试点中将市容环境卫生作为第一项职能,也是该机构初始的职能。从现实发展看,目前全国开展城管执法改革的城市都将市容环境卫生作为城管综合执法机构的重要职能。因此,城市管理领域的相对集中行政处罚权制度应以市容环境卫生为原点进行权限整合,向城市运行管理的其他子系统,进而向城市建设、城市规划领域延伸。
  三、城管行政执法体制的纵向结构: 央地关系
  中国传统的行政管理体制采用条块结合形式,纵向上强调层级划分,横向上注重行业特征。上下之间强调对口,追求“上面有人撑腰、下面有人跑腿”。在政府管理的机构和事业中,目前没有行业主管部门的机构有两个: 一个是各地的行政( 政务) 审批服务中心,另外一个就是城管执法机构,二者都是行政体制改革的成果,其法律依据分别是《行政许可法》规定的相对集中行政许可权和《行政处罚法》规定的相对集中行政处罚权。城管执法体制改革重新梳理了城市管理领域的职责、机构,合并了行政执法队伍,减少了多头执法现象,正是城市管理事务地方化和综合化的反映,是中央和地方合理分权,实现地方自治的试验田。从1997年城管体制改革伊始,在制度设计上将各地城管执法机构定位为隶属于地方市、县政府的执法机构,在省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门。“单兵突进”的城管体制改革与现实不适应,要求回归大体制,在中央层面确立城管执法的主管部门,按照行业管理的模式构建全国统一的城管机构体系的呼声一直不绝于耳。甚至有观点认为正是由于城管机关缺少全国统一领导机关才造成实践中各自为政的城管乱象。
  2014 年7 月,中编办发文确定住房城乡建设部作为牵头部门,负责全国城管机关的管理。这是否意味着城管体制倒退回传统的行业管理体制,目前尚不得而知。一个老问题被再次提起: 城管需要一个中央部门吗?城管行政管理体制改革本身脱胎于传统的条块结合的行政管理模式,正是由于上世纪80 年代实行的建设部主管城建监察体制存在的多头执法、效率低下等问题,才开始进行的城管综合执法的探索。条块结合的行政管理体制并非一种理想的制度模式,这种体制的弊端已经非常明显,正如中共中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》( 2008 年2 月27 日中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过) 中指出的: 部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出; 政府机构设置不尽合理,行政运行和管理制度不够健全等问题非常突出。
  这些问题直接影响政府全面正确履行职能,在一定程度上制约经济社会发展,深化行政管理体制改革势在必行。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第7 条规定:“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作,不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。”这种规定就是试图打破我国行政系统中的上下级政府之间行政机关高度同构的努力。
 

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