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中美环境公益诉讼比较探讨

作者:2017-01-09 16:05阅读:文章来源:未知
  一、中美两国环境公益诉讼的概念和现状
  ( 一) 中国环境公益诉讼的概念和现状
  环境公益诉讼是指由公民、社会组织或政府机关代表社会公共利益向法院提起的,状告污染公共环境的污染者,以阻止损害行为并要求行为人承担相应的法律责任的诉讼。损害行为的实施者可以是公民、法人、组织体或者政府机构。这一概念是后工业时代的污染活动所引起的对公共环境、生态系统的损害而不是对私人所造成的损害。例如,渤海漏油事件所导致的海洋环境及其生态系统的损害、海水水质的下降,以及对野生生物所产生的负面影响。渤海漏油事件同时也对海洋渔业造成了巨大损害,河北省、山东省、天津市的很多渔民的财产权遭到严重侵犯,激起了很多私益诉讼。这些私益诉讼属于传统的环境侵权争端,已有法律已经较好地对其进行规制,尽管远非完善。
  上述私人财产和健康的损害超出了公益诉讼的范围,因此本文不予以探讨。相反,公共利益特别是环境公共利益没有很好地得到法律的保护,结果导致近几个年代以来中国的公共环境与自然资源遭到严重的摧毁。由此,几乎每条主要河流、每个主要湖泊、大部分地区的空气环境均受到极其严重的污染,大量物种迅速灭绝或成为濒危物种。为了回应环境退化和资源枯竭的严峻形势,公民、环保非政府组织、环境法学者,甚至政府机关正在寻求解决上述问题的良方。环境公益诉讼被视为解决环境危机的“银弹”,并被设想为能够填补市场失灵和政府失灵的缝隙。污染者所导致的环境外部不经济性严重扭曲了自由市场,从而导致市场失灵。而世界范围普遍存在的“管理者被捕获”现象导致了政府失灵。不仅如此,环保机关缺乏人力资源和财政资源来监管无数的污染者。因此,公民或环保非政府组织的参与对增强环境法律法规的遵守和执行变得至关重要。与环保非政府组织相比,由于缺乏专业知识和财政来源,公民个人的参与受到较大限制。但是,公民个人参与的重要性决不可被忽略,因为,他们作为集合体的参与热情、知识、信息将会改变环境公益诉讼领域的整个面貌。
  在中国,环保非政府组织是环境公益诉讼的脊梁,其数量于2012 年已达到7881 个,其中,生态环境类社会团体6816 个,生态环境类民办非企业1065 个,自2007 年至2012 年间增长了38. 8%。比如,中华环保联合会作为一个在民政部登记的全国性的环保非政府组织,作为原告提起了多起在全国有影响的环境公益诉讼案件。在《环境保护法》和《民事诉讼法》修订前,这些环境公益诉讼案件被一些法院分别受理。这些案件对《环境保护法》和《民事诉讼法》的修订起到了积极的促进作用。值得一提的案件有: 中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司案( 2009 年) 、中华环保联合会诉清镇市国土局案( 2009 年) 。上述案件中,中华环保联合会分别作为环境民事公益诉讼和行政公益诉讼的原告提起诉讼并得到法院的认可。在2011 年中华环保联合会诉修文县环保局案件中,中华环保联合会作为原告要求修文县环保局披露好一多乳业有限公司披露的环境信息,包括环境影响评价报告、许可证、污染处理设施、排污费等方面的信息。作为环保部下面的一个事业单位,中华环保联合会起诉地方环保局一案格外引人注目。上述案件中,中华环保联合会均取得了令人鼓舞的结局。不过,还有很多环境公益诉讼案件没有被法院受理。近几十年来最有争议的案件莫过于渤海漏油事件。这一事件是由康菲中国公司于2011 年在渤海上的石油钻井平台漏油所引发的。国家海洋局曾试图起诉康菲中国公司,但由于某种原因后来没有进行下去。这一事件还引发了数起环境公益诉讼和很多起私益诉讼。与此次漏油事件相关的数个法律管辖区的所有环境公益诉讼均没有被法院受理。除了诉讼主体资格的限制以及证据存在瑕疵之外,政治影响是一个重要因素。渤海漏油事件反映出各级法院对待环境公益诉讼的倾向和态度。
  结果不言而喻,近年来法院受理的环境公益诉讼案件寥寥无几。各级法院受理环境公益诉讼案件53 件,环保非政府组织作为原告提起的环境公益诉讼8 件,占环境公益诉讼案件总量的15%。截止到2014 年7 月15 日,全国共有20 个省( 市、自治区) 设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭,合计150 个。环境法庭面临门可罗雀的现象。以前环境公益诉讼案件少的一个重要原因是环保非政府组织没有诉讼主体资格,因为,根据2007 年《民事诉讼法》第108 条第1 款的规定,原告必须与本案有直接的利害关系。2012 年《民事诉讼法》第55条以及2014 年《环境保护法》第58 条已经解决了环保非政府组织诉讼主体资格的问题,出人意料的是环境公益诉讼出现了中华环保联合会法律中心副主任马勇所说的“有法可依却无法受理”的局面。
  二、诉讼资格的立法突破及其局限
  2014 年修订的《环境保护法》是环境公益诉讼资格的重大突破。该法第58 条规定: “对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:
  ( 一) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;
  ( 二) 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”最高人民法院也为此制定了相应的司法解释。根据《环境保护法》第58 条设定的标准,全国约有200 余家环保非政府组织符合这一要求。该条排除了公民个人作为诉讼主体的可能性。法律限制诉讼资格的意图何在? 《环境保护法》第58 条行文背后的法理依据是什么? 笔者曾长时间参与该法修订,观察到立法者对环境公益诉讼十分谨慎,并且在一开始十分不情愿将环境公益诉讼条款纳入草案之中,担心允许此种诉讼导致诉讼泛滥从而给企业带来沉重负担。毕竟,中国依赖于经济的高速增长来为公民提供更多的就业机会,特别是农村剩余劳动力向城市的转移。而中国的大多数企业为中小企业,它们基本上都是劳动力密集的企业。即使企业没有多少利润,也对维持工人就业而为社会做出贡献。
  否则,大量的失业会导致社会、政治不稳定。当然,环境污染同样可能招致社会不稳定,近年来经常发生的群体性环境事件多与污染项目的环境影响评价不透明、项目选址不当有关。因此,立法者必须平衡环境保护与经济增长之间的关系。事实上,在《环境保护法》起草的一开始,草案起草者强烈反对把公益诉讼条款写进草案,这导致了环境法学者、环保社团以及一些实务部门的强烈批评。在接下来的草案之中,环境公益诉讼条款被纳入,但只允许中华环保联合会及其分支机构作为原告,使得该条款显得有点离奇,结果导致环境法学者,特别是其他环保社团的激烈批评,因为,该条给予一个特定的环保社团特殊待遇而在缺乏正当理由的情形下歧视其他环保社团。即使在草案第三稿中,诉讼主体仍然被要求在民政部登记、从事环境公益连续5 年以上且信誉良好。这就意味着全国只有10 余家社会组织符合此项条件。不仅如此,“信誉良好”标准是一个主观标准,在实施过程中可能很成问题。《环境保护法》第58 条的行文经过全国人大常委会第四次审议之后最终确定并得到通过超出了很多法律观察者的预期,因为,大多数法律草案一般经过全国人大常委会第二次或第三次审议后即可通过。这也进一步解释了不同利益群体对环境公益诉讼的观点分歧。该条的通过显示了最高立法者赋予环保非政府组织实施环境法以弥补政府环保执法机构的不足。不过,《环境保护法》草案的任何版本均没有提及公民提起环境公益诉讼的条款。与美国清洁空气法、清洁水法、濒危物种法等法律不同,《环境保护法》完全排除了公民诉讼被视为其一大缺陷。
  该法的另一缺陷是第58 条并未赋予环保非政府组织对政府机关的违法作为或不作为提起环境行政公益诉讼。尽管如此,检察机关可以填补这一缝隙,检察院可以对环境执法机构的违法行为提起诉讼。与美国的公民诉讼相比,修订后的《环境保护法》并不要求环境非政府组织提前60天通知当地环保局而可直接起诉污染者,可以说是其一大优点。因为,原告不需要于诉讼前事先发出警告对污染者来说无疑意味着更大的风险,其惩戒作用更加明显。当然,新修订的《环境保护法》于2015 年1 月1 日生效,法律实践是检验其实施效果的试金石,正如霍尔姆斯大法官所言,“法律的生命在于实践,而非逻辑”。
  三、结论
  从美国的与环境公益诉讼相关的法院判决以及成文法条款不难发现,一些成功的经验无疑对中国环境时代的环境公益诉讼、公众监督、协助执法等具有借鉴作用。首先,法律和司法机关应当允许所有依法登记的非政府组织参与环境公益诉讼。其次,非政府组织应当被允许对环保执法部门或执法机关的违法行为,不论是违法作为或不作为,提起环境行政公益诉讼,因为,环保执法部门或执法机关对当今中国的环境状况在某种程度上是负有责任的,或者由于其不称职或者由于其权力滥用。再次,公益诉讼中的律师压倒性优势的或实质性的胜诉时,应当享有律师费。因为,律师必须生活并养家糊口。
  复次,环保非政府组织之间的协调行动也十分重要,这样能更有效地提起环境公益诉讼。例如,对不同行业、不同地区的污染,各环保非政府组织应当有所分工或协同作战。另外,法律授权的政府部门以及人民检察院可以依法参与到环境公益诉讼之中,并扮演不同的角色。以检察院为例,在当今中国的背景下,其恰当的角色应当是监督政府部门或环保机关的违法行为,以及大型国有企业特别是央企的环境违法行为,因为它们有深厚的政府背景,可能会妨碍公益诉讼的有效实施。最后,公民诉讼应当被允许,因为他们的参与对监督污染者或政府部门或执法机关的违法行为具有重要作用。毕竟,根据美国的公益诉讼法律,组织体的诉讼资格是基于成员的诉讼资格的,前者是由后者的集合体而组成的,个人组成的集合体的力量是不容忽视的,而且,环境公益诉讼的目的也是为了公众或一大群个人的利益。
 

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