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浅析农民土地发展权的立法完善有助于农民经济发展权的实现

作者:2016-12-24 15:52文章来源:未知
  一、农民经济发展权及其土地发展权
  (一)农民发展权核心是农民经济发展权
  农民发展权是指作为个体与作为集体的农民自由参与政治、经济、文化和社会生活等权利且享受其发展利益的权利,包括农民政治发展权、农民经济发展权、农民文化发展权和农民社会生活发展权。而农民经济发展权是指农民在社会经济生活中公平地占有社会资源,参与社会经济事务,享有社会经济发展收益的权利。农民经济权益是主体农民发展的物质基础。农民经济发展权也是农民其他发展权实现的基础。农民经济发展权主要包括土地发展权、农民财产权、劳动就业权、劳动成果收益权等内容。农民经济发展权不是农民发展权实现的最终目的,是农民发展权的核心内容,同时是实现农民发展权实现的最重要条件。在人们贫困的所有成因中,经济因素为物质基础性的。人们的经济增长是减少人们贫困的强大动力。因此在我国,广大农民发展的核心是其经济发展,即经济发展权是农民发展权的核心。
  (二)农民经济发展权的基石是农民土地发展权
  1.农民土地发展权。土地发展权是土地制度的重要内容,农地发展权为土地发展权的下位概念。广义上讲,我国农地发展权内容主要包括三方面。其一,在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的条件下, 农民有权利对农业结构进行调整,投向农业生产效益高的经济作物。其二,在坚持农村集体经济组织土地所有权性质不变的前提下,权利主体享有将农用地变更为集体建设用地的权利。其三,改变农村集体经济组织土地所有权性质,变更为国家建设用地的权利。从狭义上说,农地发展权是权利主体基于农地所有权,从农地所有权中分离出来而单独处分的权利,也是参与土地增值收益分配的权利。它既可和土地所有权合为一体由土地所有者拥有,也可由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国,将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收,其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此,农民土地发展权是仅为权利主体之一的农民所拥有的土地发展权。
  2.农民土地发展权是其经济发展权的基石。农民土地发展权在经济上的实现表现为对农民收益权和劳动权的补偿。其主要表现为改变土地用途后的土地增值部分,农民凭借其原生产要素拥有者的身份可以参与分享。“发展权作为一项人权,是全体人类中的每一个人都享有的权利”“发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想”。发展权的根本则是主体的发展权,因此,发展的本质则是人的发展。我国解决“三农”问题以促进农村发展的核心在于促进农民主体的发展。农民主体的积极性与创造性的发挥为其自身谋求发展的基本条件。而任何主体谋求发展必须依赖于一定的客体条件。在我国,一般说来,广大农民拥有的发展资源相对缺少,那么,作为发展利益的客体也相应缺少。农村土地既是农民生存的根本资源,又是农民发展的物质基础。广大农民主要以土地为其发展客体。因此,农民土地发展权对于保护农民的发展权尤其对经济发展权的实现有着奠基作用。
  二、农民土地发展权的立法缺失
  (一)农民土地发展权的宪法缺失
  《中华人民共和国宪法》第十条第二款规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第十三条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”由此可以得出,一是宪法规定的土地征收补偿内容并不包含土地发展权补偿;二是宪法规定的保护公民的私有财产权内容并不包含作为公民财产组成部分的土地发展权。宪法第三十三条第二款规定:“国家尊重和保障人权。”但作为一项基本人权的公民发展权和作为农民生存与发展的土地发展权,都没有载入宪法。宪法中公民发展权和土地发展权的缺失状况是产生农村集体经济组织土地所有权“主体不明”和“权能弱化”的深层原因。因此,若农民土地发展权缺乏宪法保护,则农民经济发展权的完全实现将是“空中楼阁”。
  (二)农民土地发展权的土地法律缺失
  《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)第四十七条第一款规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。”第二款规定:“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。”第三款规定:“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”从中可以看出,征收农村集体土地补偿标准的是依据农业用途的土地收益,即征地补偿中农民得到的仅为农业用途的农地价值补偿。虽然最新的《中华人民共和国土地管理法(修订案送审稿)》草案明确了农村集体土地征收将按照公平补偿原则,因征地补偿争议较大,草案授权国务院制定具体的补偿安置办法。曹宗平研究土地收益分配得出:征地农民得到5%~10%,农村集体组织得25%~30%,政府部门得60%~70%。土地被征收后, 由农用地转变为国家建设用地后的巨大土地增值收益被土地权利主体之外的利益主体占有。由此可见,农地征收中政府对被征收土地的补偿主要为土地使用权的补偿,而缺乏土地发展权的补偿,侵害农民经济发展权的现象十分突出。
  (三)农民土地发展权的物权法缺失
  《中华人民共和国物权法》(简称《物权法》)第四十二条第一款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第二款规定:“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”由此可以看出,《物权法》也没有土地发展权及其补偿的规定。农地征收补偿只能是农业用途的农地价值补偿。若从另一角度看,这是政府为了公共建设目的动用国家公权力强制部分农民低价转让私人财产。“但是原土地权利人对于公共利益原无特定义务,仅由于土地征收行为蒙受损失,是无义务的特定人对于国家所做的特别牺牲,如果仅由原土地权利人负担此种公共成本,显然违背了基本的公平正义观念。”土地发展权的物权法缺失同样阻碍了农民其他经济发展权的实现。
  (四)农民土地发展权的其他法律、法规及规章缺失
  《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》等法律从不同角度规定了农村集体及其成员、其他组织的土地承包经营权。但从其规定来看,缺乏土地发展权所包含的农民对承包经营地增加投入、增强地力所形成的发展性利益的规定,相应的,在土地征收补偿中缺乏对土地增加投入和增强地力方面的补偿。这不仅影响广大农民对承包经营地增加投入的生产积极性,而且不利于农民其他经济发展权的实现,最终影响农业发展。
  三、完善农民土地发展权立法以促进农民经济发展权的实现
  (一)立法明确规定农民土地发展权以促进农民经济发展权的实现
  1.宪法规定公民发展权、土地发展权及其主体。首先,“人权是宪法的核心价值和根本追求, 人权法哲学是宪法法哲学的主要内容之一。若对新的人权基本形态不及时提升为一项宪法人权,便有悖于宪法的基本精神”。宪法应规定发展权为公民基本权利之一,使之获得根本法的最高效力,这是农民经济发展权得以实现的保障基石。其次,土地发展权是发展权在土地使用中表现出来的一项财产权,也应获得宪法保护。因此,在宪法明确规定公民享有发展权和土地权利主体享有土地发展权之后,才可在其他法律法规中具体创立和完善农民经济发展权。
  2.土地管理法、物权法及其他法律法规具体规定
  农民土地发展权。在宪法规定公民享有发展权和土地发展权两项基本权利之后,应由土地法律、法规、物权法等从不同角度对土地发展权及其农民土地发展权作出具体规定,包括清晰界定农村土地发展权主体的范围主要为农村集体经济组织、集体农民、个体农民及国家,明确规定土地发展权的实现方式、土地增值收益分配制度等,因此,只有法律法规明确保护农村集体土地所有权、土地承包经营权等物权之外的土地发展权,才有助于农民经济发展权的实现。
 

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