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浅析跨界污染治理中政府合作的法律规制模式

作者:2016-12-24 15:51文章来源:未知
  跨界污染治理中政府合作的硬法规制模式
  所谓“硬法”,是指“那些体现国家意志、由国家制定或认可、依靠国家强制力保障实施的法律规范”,它是“我国传统法概念的继承者,是对历史的保留”。从历史发展进程来看,硬法是“国家管理”施行过程中的产物。
  ( 一) 跨界污染治理中政府合作硬法规范的表现形式
  1. 环境保护基本法与单行法
  作为我国环境保护的基本法, 2014 年修订后的《环境保护法》第20 条规定: “国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。”从各环境保护的单行法来看,涉及跨界污染治理中政府合作的法律主要是《水法》与《海洋环境保护法》。其中,《水法》第12 条第1 款规定:“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”《海洋环境保护法》第8 条规定: “跨区域的海洋环境保护工作,由有关沿海`地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决。跨部门的重大海洋环境保护工作,由国务院环境保护行政主管部门协调; 协调未能解决的,由国务院作出决定。”
  2. 行政法规
  从现行的行政法规来看,对跨界污染治理中政府合作作出规定的主要是三部关于水污染治理的行政法规: 一是《水污染防治法实施细则》。根据该细则第6 条第2 款的规定,跨省、自治区、直辖市的水体的总量控制计划,由有关省、自治区、直辖市人民政府协商确定。二是《淮河流域水污染防治暂行条例》。根据该暂行条例的规定,有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题,由“淮河流域水资源保护领导小组”负责协调、解决; 当淮河流域发生水污染事故时,地方环境保护行政主管部门应当向本级人民政府、上级环境保护行政主管部门和领导小组办公室报告,并向相邻上游和下游的环境保护行政主管部门、水行政主管部门通报; 当淮河流域发生省级水污染纠纷时,则由领导小组办公室进行调查、监测,提出解决方案,并报领导小组协调处理。三是《太湖流域管理条例》。该条例依据《水法》第12条第1 款,规定“太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国家建立健全太湖流域管理协调机制,统筹协调太湖流域管理中的重大事项”。
  3. 地方性法规与地方政府规章
  除国家立法以外,部分地方立法也对本区域内跨界污染治理中的政府合作进行了规范。以广东省为例,在地方性法规方面, 2015 年1 月13 日修订的《广东省环境保护条例》第7 条规定: “省、地级市以上人民政府可以划定环境污染防治重点区域、流域和海域,建立联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施,组织相关人民政府实施联合防治。实施联合防治的人民政府应当协商建立环境信息共享机制,制定共同实施的环境保护计划,共同处理重大环境问题,开展联合执法、预警应急工作; 协商不成的,由共同的上一级人民政府协调解决。”《广东省珠江三角洲水质保护条例》第23 条第1 款规定: “发生跨行政区水污染事故时,当地人民政府必须及时采取措施,处理污染,并通报相关地区人民政府和报告上级人民政府。”在地方政府规章方面,《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》规定“省人民政府建立区域大气污染防治联防联控监督协作机制”,并“协调解决跨地市行政区域大气污染纠纷”以及“协调各地、各部门建立区域统一的环境保护政策”。《广东省实施〈中华人民共和国海洋环境保护法〉办法》第15 条规定: “相邻海域的市、县人民政府应当加强海洋环境保护的合作,建立相邻海域污染防治、生态保护和环境整治协调机制。对可能影响相邻市、县海洋环境的入海排污口设置和重大工程项目建设,有关环境保护、海洋行政主管部门应当征求相邻市、县人民政府的意见,相邻市、县人民政府有不同意见的,可提请其共同的上级人民政府协调解决。跨界污染治理中政府合作的软法规制模式随着“国家管理”向“公共治理”的转型,国家垄断公权力的格局逐渐被打破,非政府公共组织也依法获得了实施社会治理的主体资格,从而改变了以往仅由政府实施“一元管理”的模式,推动了“多元治理”模式的形成。在此前提下,各种政府与非政府的公共组织逐步形成了各种实施社会治理的“共同体”。各共同体为调整内部成员间及其与外部共同体间的关系,协商制定了大量“共同体规则”。这些规则非经严格的国家立法程序而形成,且不以国家强制力保障其施行,从而表现出与国家制定法不相一致的属性,催生了一个与传统“硬法”相对应的法的范畴———“软法”。软法与硬法一道构成了统一法概念之下两种并列的法的类型。
  软法形式灵活多样,常见的有“建议、意见、决议、行动纲领、行为守则、指南、通讯、标准、备忘录、宣言、框架、礼仪和倡议书等”,是不依靠国家强制力保障实施但能够产生实际社会效果的法规范。
  ( 一) 跨界污染治理中政府合作软法规范的表现形式
  现阶段,跨界污染治理中政府合作的软法规范主要表现为区域性环境规划、区域性环境标准、区域性行政协议等。
  1. 区域性环境规划
  所谓环境规划,是指政府及其有关部门为使环境与社会经济协调发展而作出的时间与空间上的具体安排,是一种具有指导性的环境保护方案。区域性环境规划,则是指针对跨行政区划之特定区域而制定与实施的环境规划,如流域规划。实践中,区域性环境规划既可以由区域内各地方政府的共同上级政府、部门统一制定,如由广东省人民政府制定的《珠江三角洲环境保护一体化规划》; 也可以由区域内各地方政府、部门共同制定,或由它们会同上级有关部门联合制定,如由广州市环境保护局、佛山市环境保护局、肇庆市环境保护局联合制定的《广佛肇经济圈生态环境保护和建设规划》。区域性环境规划主要针对跨界污染治理及其政府合作的宏观问题作出规范,从而对跨界污染治理中的政府合作起到一定的指导作用。从区域性环境规划的行为性质来看,它是一种抽象行政行为,因而由该行为产生的规范文本应属于软法之范畴。
  2. 区域性环境标准
  环境标准是国家为控制污染,维护环境质量,从而依法制定的各种保护人群健康、保障社会财富和维持生态平衡的技术规范。随着跨界污染的日益严重,部分地方政府在国家有关环境标准的要求之下,开始联合制定供区域统一适用的区域性环境标准。区域性环境标准不仅对区域内公民、企业等社会主体、市场主体具有效力,实际上__也对参与制定标准的各地方政府、工作部门等行政主体形成了约束,如区域内各地方政府或部门都必须按照统一的区域性环境标准开展执法等。从这一角度来看,区域性环境标准也属于一种与跨界污染治理中政府合作相关的软法规范。跨界污染治理中政府合作硬软法混合规制模式的构建基于单一的硬法、软法规制模式存在的缺陷及不足,我们认为,应当构建起一种硬、软法优势互补、有机融合的混合规制模式,从而改变跨界污染治理的政府合作中硬法、软法“各自为战”的分割状态。
  ( 一) 硬、软法混合规制模式的可行性分析
  首先,从现实的情况来看,硬法与软法已同时对跨界污染治理中政府合作的行为及关系进行调整。尽管目前硬法与软法对于跨界污染治理中政府合作的规制仍没有形成一种有机的衔接与配合关系,但不可否认的是,无论是硬法还是软法,其立法进程在不断加快,立法规模在不断壮大,从而为硬软法混合规制模式的构建提供了较为坚实的规范基础。其次,从相互关系来看,硬法与软法实际上是两个相互开放的体系,并存在一定的交叉领域。目前,对于如何界分硬法与软法,学界存在多种不同的观点,其中较具有代表性的是美国学者KennethW. Abbott 与Duncan Snidal 提出的“三维度说”。他们共同撰文指出,在国际治理中,法的硬度取决于义务维度( obligation) 、精确维度( precision)与授权维度( delegation) ,并以这三个单词的首字母{ O,P,D} 作出以下标记: 以大写字母代表维度的高水平、以小写字母代表维度的中等水平且以“-”代表维度的低水平。据此,当法规范的三个维度呈现出{ O,P,D} 的组合时,其硬度最高; 当法规范的三个维度呈现出{ o,p,d} 的组合时,其处于一种中等的硬度; 当法规范的三个维度呈现出{ - ,- ,- } 的组合时,其硬度最低。而且,三个维度并不总处于同等水平,而是在三种水平中自由选择,并有可能形成{ O,p,- } 、{ o,- ,D} 、{ o,P,d} 等不同的组合。
  尚且不论两位学者提出的三个维度是否能概括影响法规范硬度的所有因素,但它却表明了硬法与软法并非是两个完全分割的封闭体系,且具备相互融合的可能性。最后,在优势与劣势的比对方面,硬法规制与软法规制之间存在着一种反向的嵌合性。比如,硬法规制因其“滞后性”所导致的缺陷正是软法规制之“回应性”可以进行弥补的; 又如,软法规制所存在的“效力不明”之不足则正是硬法规制之“明确性”可以进行弥补的。此种反向的嵌合关系表明了硬法规制与软法规制能够在本质上形成互补,进而达到一种相辅相成之状态。这既表明了硬软法混合规制模式的构建具有切实的可行性,也表明了硬软法混合规制模式的构建具有重要的现实意义。
 

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