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浅析环境救助报酬标的立法模式的选择———从物权到侵权责任的思维转换

作者:2016-12-24 15:51文章来源:未知
  一、海洋环境标的模式之可行性
  以海洋环境为救助标的,符合海难救助传统立法逻辑。海难事故中,海上财产遭遇灭失损坏危险,救助人施以救援使财产转危为安。鉴于此,传统海难救助法下的救助标的定位于海上财产,进而规定财产所有人作为直接受益者负有支付救助报酬的义务,符合公平原则。这是一种基于物权的逻辑思维样式,将救助标的置于物权体系下进行考量,物权权利人的权能因救助行为而获得保全,作为直接受益人需要付出相应救助报酬作为对价。理论上,该物权思维作为一种立法逻辑可推广至环境救助报酬立法实践。通过立法,确认环境救助行为的标的为海洋环境,若救助人采取救援措施防止或减轻海洋环境损害,那么与海洋环境有关的物权权利人作为受益人即为应然的环境救助报酬支付主体。从此角度考察,将海洋环境立法确认为救助标的契合传统海难救助立法一贯采用的基于物权的立法模式。不过,以海洋环境本身为救助标的存在许多障碍,将会严重影响该模式的实践应用。
  ( 一) 法律生态化短板
  以海洋环境为救助标的,将遭遇现有法律生态化不足短板。21 世纪是生态文明时代,传统的法律制度需要向生态法方向转化,创建环境救助报酬制度契合这一时代趋势。在生态法下,海洋环境是一个综合概念,既具有直观的物质财产性,又具有抽象生态利益属性。以往法律所确定的财产权、人身权等私权性权利是针对能为个人所掌握、控制的物或私益而设立的,生态利益作为公共利益被长期忽视,缺乏保护与救济的法律规范,导致生态损害无法通过业已存在的法律权利体系得到有效救济。将生态利益纳入规范,是法律生态化的总体任务,需要各层级部门法互相提供支持协调推进。例如,生态法体系下,环境法需要对各种生态权利进行确认,保护。但我国环境法具有强烈行政管理属性,以义务本位为原则,缺乏从生态权利角度的规定条款,导致环境遭受破坏时无适格的权利人主张赔偿。
  再如,传统侵权法调整的是平等主体之间因人身、财产权益受侵害而形成的法律关系。但事实上,海洋环境污染造成的损害不仅包括财产、人身损害,还有环境生态利益损害。任何污染都会造成环境损害,当此类损害超过环境承载阀值导致财产损失、人身损害时,才能为传统侵权法所调整。当这种损害未超过环境承载能力并导致人身和财产损害时,便无法进入侵权法视野,更谈不上侵权法中救济措施的适用。传统侵权法的“生态化”是使之“实现环境保护之功能”,扩充其损害赔偿范围将生态损害纳入其中是切入点之一。
  再以物权法为例,传统物权法关注环境的物质财产性,视海洋为公共品,致使海洋环境陷入无序、过度开发的公有地悲剧境地。物权法的生态化任务之一,需要将海洋环境资源资产化,以市场经济利益手段调动个体保护海洋环境的积极性。这要求深化发展完善海洋物权下的用益物权制度,赋予权利人使用自然资源的合法权利,使得自然资源免于“荒芜”或“被争来争去”,而“荒芜”和“被争来争去”正是导致生态环境恶化的重要原因之一。当今,传统法律的各构成部门已启动生态化进程,开始逐步将海洋环境生态利益纳入规范范畴,但远未形成一个对环境生态利益进行确认、保护的完整体系。囿于生态化进程滞后,在仍以传统非生态化的法律制度为主的立法现状下完整界定环境救助受益人群体缺乏足够法律依据,致使无法明晰确定救助报酬支付主体范围。
  ( 二) 支付主体复杂困局
  同样,若以海洋环境为救助标的,则会陷入救助报酬支付主体复杂困局。随着社会形势发展变化,海域已经逐渐取得了类似于土地的不动产地位。依学界通论,在此基础上,形成了所有权和用益物权相结合的海域物权体系。从此角度看,海域遭受环境污染,受害主体大致可分为两类,一类是所有权人,是海洋生物资源、生态损害的直接受害者; 另一类为用益物权人,是直接、间接的财产权利受害人。在我国海域所有权人是国家,海域用益物权人可以是私人主体,包括海域使用权人、养殖权人、捕捞权人等。作为海域所有权人,国家需以民事主体的身份参与生态资源索赔。国家是一个组织概念,其权利需要由授权的国家机关具体行使,此时构成国家机关与国家的法律人格重合。通常认为,我国2000 年修订的《海洋环境保护法》第90 条第2 款,确认了行政机关代表国家进行海洋环境损害索赔的主体地位。同时,我国对海域监管权限进行了分块、分部门的细化,《海洋环境保护法》第5 条规定了“五龙治海”式的管理体制。据此,按照我国目前的行政机构设置现状,国家环保局、国家海洋局,国家海事局,国家渔业局,军队环境保护部门都可代表国家就管理权限内的污染损失提出索赔。不过,我国海洋管理权限划分模式导致在局部海域各部门职能交叉,出现多头管理却又无人管理的局面,导致我国沿海每年发生的多起重大溢油油污损害事故中,行政机关代表国家向责任人提起环境损害索赔的案例寥寥无几。
  在2002 年发生的“塔斯曼海”溢油事故案件中,天津市海洋局接受国家海洋局的授权在我国首次提出生态损害赔偿,这也是2000 年4 月修订后的《海洋环境保护法》实施以来我国海洋部门第一次作为海洋管理机关对油污进行民事索赔。而海域用益物权人,可能是自然人、法人、或其它组织,主体范围广泛。当然,从海域物权角度分析的船源污染受害主体范围只是一个简化模式,实际上,海洋环境污染不利后果会及于海域沿岸各类经济活动主体,甚至会危及自然人身体健康。广义上,这些经济活动主体或者自然人,都是海洋环境污染的受害者。可见,各种国家行政机关、自然人、法人、其它组织都可能是环境救助的受益者,都属于逻辑上的环境救助报酬支付主体。但是,具体查明如此复杂、庞大的支付主体非常困难,将耗费巨大的成本。
  进而,理顺他们之间的环境救助报酬分摊数额,更是难上加难。例如,国家机关、自然人、法人等主体之间对于救助报酬是按份支付抑或是连带支付,支付后向另一方同样负有支付义务的机关或主体要求追偿? 支付主体是在得到赔偿之前先行支付,还是得到赔偿后拿出一部分作为环境救助报酬? 这些问题,都难以在现有法律体系内获得全面的法律依据。最后,如何让具有如此复杂构成的支付主体及时足额履行报酬支付义务,更是不可能完成之任务。
  二、海洋环境损害责任标的模式之可行性
  为破解传统“无效果,无报酬”原则无法激励救助人施救环境的困局,学界提出以环境损害责任为环境救助立法上的救助标的理论观点。该观点认为,海难事故发生时,除船舶、货物、有风险的运费等海上财产面临灭失与损坏危险外,被救助方对第三人的环境损害责任也受海上危险影响处于不确定状态,救助人及时施以救援可有效防止或减轻该责任。被救助方是环境侵权人,其潜在的环境损害责任即成为救助标的,可称之为海洋环境损害责任标的模式。该思路绕开了传统海难救助立法的单纯物权思维,以侵权法律关系中的侵权责任作为救助标的,使侵权责任人成为救助行为的受益人而负救助报酬支付义务,这是一种基于侵权理论的立法模式。该模式下,救助行为指向的对象是环境侵权人潜在的环境损害责任,环境救助报酬的支付主体限于直接受益的侵权人,显然比海洋环境标的模式下复杂的报酬支付主体构成简单明了,便于实际操作。除此之外,该模式还具有其它一些优越性特征。
  ( 一) 可适用“无效果,无报酬”原则
  海洋环境损害责任标的模式,可适用“无效果,无报酬”原则。“环境责任救助”概念,是在避免破坏传统海难救助法制度基础的情况下寻求拓展并将其适用于环境救助的理论尝试。要把环境救助纳入传统传统海难救助范畴,需要在定义上扩展海上财产的定义,将环境纳入海上财产的范围。上文已论,若将海洋环境本身视为海上财产作为救助标的存在诸多障碍,无法有效的应用于实践。但海洋环境损害责任标的模式将环境损害责任视为一种无形的海上财产,提供了将环境救助融入传统海难救助法的可行路径。依据“责任救助理论”,环境责任成为船舶、货物、有风险的运费外的“第四海事财产”,可以适用传统海难救助法“无效果———无报酬”原则。救助行为只要防止或减轻了被救助方的责任,即表明对“环境损害责任”这一无形财产救助有效果,救助人可据此获得相应的环境损害责任救助报酬。可见,海洋环境损害责任标的模式顺势拓展了“无效果,无报酬”原则下的效果内涵,使其得以适用于“环境损害责任”这一无形财产的救助行为。该模式尊重传统的海难救助法框架,可以保持海难救助法的延续稳定。
  ( 二) 有助于有效激励环境救海洋环境损害责任标的模式,可以有效激励环境救助。该模式将环境责任作为救助独立标的之一,可适用于单纯地防止或减轻环境污染的救助行为。救助人对构成环境损害威胁的船舶或者货物施救,不管最终有没有船舶或者货物获救,只要防止或者减轻了环境污染损害威胁,就意味救助人救助环境责任这一特殊海上财产有效果,可据此得到与效果大小相适应的环境救助报酬。在私法范畴内,海洋环境损害责任标的模式将救助人对生态利益保护贡献体现为可度量的经济利益,有利于充分调动以经济人为主要特征的救助人施救环境积极性。
  ( 三) 契合现行立法现状
  海洋环境损害责任标的模式,契合现行实在法现状。在《1989 年救助公约》制定过程中,救助人利益主体曾提出引入环境损害责任救助理论。但责任保险人担心引入环境损害责任救助概念后,其赔付责任将被无限放大,坚决反对此方案。经过谈判,各利益主体在相互妥协的基础上同意于《公约》中规定了第13 条1( b) 以及第14 条,创设了激励环境救助的双层模式———作为考量财产救助报酬的因素之一+ 特别补偿。据此,救助人如果对存在《1989 年救助公约》第1 条( d) 规定的“环境损害”威胁的船舶或者货物实施了救助作业,救助环境便成了确定财产救助报酬的因素之一,并且是确定特别补偿的基础,从这个意义上讲,环境救助也成了救助标的。我国海商法引进了激励环境救助的双层模式,实质也承认了环境责任的救助标的法律地位。只不过,在双层模式下,救助人得到的经济回报不是独立的环境救助报酬,而是“考量环境救助因素的传统财产救助报酬”和“特别补偿”。这种依附于财产救助报酬的双层模式难以充分有效激励环境救助行为,存在诸多问题,难以充分激励环境救助。海洋环境损害责任标的模式下,将设置独立的环境救助报酬以取代现行立法体系中的“考量环境救助因素的传统财产救助报酬”和“特别补偿”。
  可见,海洋环境损害责任标的模式与现行双层模式,两种模式下救助人获得的经济回报形式不同,但在承认“环境损害责任”为环境救助标的方面没有根本分歧。综上,按照侵权责任思维,救助标的是环境侵权人潜在的环境损害责任,环境救助报酬的支付主体为直接受益的侵权人,构成简单明了。海洋环境损害责任标的模式利于保持海难救助制度的相对稳定,可有效适用“无效果,无报酬”原则激励环境救助,又可与我国现行立法体系无缝衔接,具有较强的可行性。因此,推进环境救助报酬制度建构,可从传统的物权思维转换到侵权责任思维,采用环境损害责任标的这一立法模式。
  结语
  构建环境救助报酬制度,按照物权思维,应采用海洋环境标的立法模式。该模式受限于物权法等基础法律的生态化进程,会陷入救助报酬支付主体识别、分摊以及履行不能困局,亦不能摆脱领土公法性问题羁绊。按照侵权责任思维,可采用环境损害责任标的立法模式。该模式能破解海洋环境标的立法模式下的报酬支付主体困局,可在保持传统海难救助制度相对稳定基础上有效激励环境救助,又可与现行立法体系无缝衔接。因此,推进环境救助报酬制度建构,应从传统的物权思维转换到侵权责任思维,采用环境损害责任标的立法模式。环境损害责任作为救助标的,须定位于可以经济价值量化的民事环境责任。此外,还须按照生态化要求对环境损害内涵进行重构,建议在我国《海商法》中增设“环境损害”定义,拟为: 环境损害,系指由污染、沾污、火灾、爆炸或类似的事故,对人身健康,财产,专属经济区域内的,包括沿海和内水区域中的海洋生物、海洋资源所造成的损害。环境损害责任作为救助标的,可被视为是一种抽象的海上财产,对其量化需要通过技术手段进行估算。
  有观点认为,环境损害责任救助概念设计虽然方便,但是难于精确计算。救助人究竟在多大幅度范围内防止或减少了被救助方对第三人的损害赔偿责任具有不确定性。被救助方的环境损害责任是一种潜在的责任,具有抽象性,准确核定其价值确实存在客观难度,这也是关涉环境损害责任标的立法模式能否有效应用于实践的另外一个核心问题,值得进一步深入研究。环境损害责任的有效核算依赖于两个方面的支撑,一是赖于生态环境价值科学评估方法和量化手段的不断进步,二是需要船舶污染赔偿法律规定的环境损害责任日趋明确。解决环境损害责任的有效核算问题可从这两个方面进行探究。
 

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