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浅析法治反腐:全面依法治国新常态下的必然选择

作者:2016-12-24 15:50文章来源:未知
  一、全面依法治国背景下法治反腐的必然性
  在全面依法治国的背景下,面对十八大以来反腐败斗争取得的成就及存在的问题,我们可以看到,法治反腐是一种必然的选择。首先,法治反腐充分体现了依法治国基本方略的深化,是依法治国的价值体现。依法治国,就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家,而不是依照个人意志、主张治理国家;要求国家的政治、经济运作和社会各方面的活动统统依照法律进行,而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。简而言之,依法治国就是依照法律来治理国家。法治反腐,作为依法治国方略的重要组成部分,是党领导人民依法执政的具体体现。《决定》中所强调的“坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”;并且强调:依法治国能够“更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序,实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好”。
  这些都赋予了法治反腐以丰富的内涵,也使依法治国所包含的正义、秩序、自由、平等、公平与效益等价值得到了充分的体现。其次,法治反腐已经具备了现实基础。一是“法治反腐”的法制条件已经成熟。十八大以来,“法治反腐”越来越成为全党的共识,对反腐败法律制度的制订与完善方面也越来越得到重视。在中共中央政治局于2015年6月26日下午举行的,主题为加强反腐倡廉法规制度建设的第二十四次集体学习中,习近平同志再次强调,法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。所以,近些年来,我国在反腐败立法、完善监督制度、规范国家公职人员从业行为、惩处违纪行为、完善反腐败领导体制和工作机制等方面做了很多的工作,也取得了一些突破性进展,中国特色社会主义法律体系已经形成,这为“法治反腐”创造了条件。二是“法治反腐”的群众基础已经奠定。当前广大人民群众法治意识越来越强,政治参与热情越来越高, “法治反腐”被社会广泛接受和期待。而新兴媒体的兴盛,也为网络监督、群众监督提供了便利,为法治反腐创造了有利条件。再次,法治反腐是我国反腐败经验的总结,也是反腐败形势的迫切需要。有专家指出,从新中国成立以来我党反腐败的历史看,除了法治反腐以外,之前还有过三种方式:一是运动反腐,二是权力反腐,三是制度反腐。每一种形式各有特点,在特定的历史阶段上都取得了一定的效果,但也都有其局限性。
  法治反腐,是通过制定和实施法律,限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件和程序,为公权力执掌者创设和保障公正、透明、公平的运作机制,使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败,从而达到减少和消除腐败的目标。党的十八大以来,我们在反腐方面进行了很多的探索,并且取得了一定的成果。可以说,法治反腐是我们反腐经验的总结和升华。目前,“把权力关进制度的笼子里”已经成了全党全国人民的共识。所以,法治反腐是当前形势下一种必然的选择。但是,从现实的情况看,虽然反腐倡廉已经取得了丰硕的成果,但法治反腐也面临很多问题。
  二、全面依法治国背景下法治反腐所面临的问题
  从目前的情况来看,我国的法治反腐虽然已经具备了一些现实基础,但存在的问题也是显而易见的。首先,在法治反腐的进程中,传统思想的负面影响从未彻底消除。因为传统思想的根深蒂固,虽然也给我们带来了很多有益的启示,但其负面影响却也一直存在。具体来看,一是与法治相对立的“人治”观念的存在,使百姓向公民转化的进程缓慢,使其无法对权力进行有力的监督与制约。权力因其缺少约束而膨胀,而滥用;权大于法、长官意志至上的文化一直存在,并对法治反腐产生阻碍。二是“官本位”的政治文化从未退出过中国的历史舞台,特权意识根深蒂固,严重阻碍了社会成员平等观念的形成和民主思想的产生。长期以来,干部的特权不仅造成了严重的官民对立,还在民主与法制方面造成了较大的阻碍。三是“人情文化”的影响,使人们严重缺乏规则意识。普遍存在的人情超越规则的现象,不仅破坏了法律秩序,还破坏了公平正义,由此严重损害了党在人民心目中的形象。上述传统观念的影响,造成了“腐败民俗化”的不良后果,“任何一个掌握权力的人都可能为了自己的利益、家庭的利益或自认为应当效忠的其他社会集团的利益来利用权力”,人们对腐败的愤恨“会基本上变成对于有机会通过不光彩手段营私之徒的羡慕”。
  以致有学者强烈呼吁:“我们仅仅是呼吁杀贪官是不够的,……我们不得不正视现实,警惕体制内腐败和民间堕落的恶性互动”。其次,立法与执法方面的阻滞,影响了法治反腐的进程。从立法看,随着反腐大幕的拉开,反腐立法的进程已然开启。然而,种种因素的影响,我们的反腐立法滞后的现状也是显而易见的。自1997年党的十五大确立“依法治国”基本方略至今,我国已经基本形成了以宪法为根本大法,包括基本的法律、行政法规和地方性法规、规章在内的法律体系;但其中没有一部法律是专门针对反腐败工作的。这不能不说是一个巨大的缺憾。表面上看,反腐败的制度并不少,却“碎片化地分散在各种法律、党内法规及红头文件里”,不但缺乏系统性,不少条款还缺少可操作性,甚至有些规定还相互矛盾与冲突,无法形成合力。究其原因,是因为反腐基本法的缺位,尤其是《国家反腐败法》这样一个反腐败总法没有出台,影响了其他相关法律的制订和完善。其实早在1999年九届全国人大二次会议上,就有全国人大代表提交了《建议国家制定“反腐败法”的议案》,随后又有代表提出相关议案和建议,可是迟迟没能落实。当前,这个工作已经势在必行了。从执法方面看,一方面,反腐法律的不系统、不健全,也影响到了反腐执法;另一方面,反腐败力量过于分散,也影响到了反腐败的效果。当前,我国所设置的反腐机构在党内,有纪检;在政府,有监察和审计;在司法,有检察院。这三家反腐主体部门以纪委为主导,彼此分工负责,相互配合开展反腐工作。但是三家反腐主体部门之间存在着国家政策和法律适用的冲突情况,在一定程度上影响了反腐败机构职能的发挥。
  再次,党纪党规中,对反腐败的规定不够明确;并且,党纪党规与法律法规的关系没有理顺。党纪作为保障党的各级组织和全体党员忠实履行法定职责,有效抵御腐败风险,巩固党的执政地位的党内法规,有着十分重要的作用。“我们党成立近百年来,经过不断地实践探索,已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系”,其中很多都涉及到反腐败的内容。但仔细探究就会发现,因其规范性要求比较多,配套落实的措施较少,可操作性较差。正如学者讲到的:“我们不缺好的制度,而是好的制度没有得到执行,更多的知识写在纸上,讲在会上,挂在嘴上,贴在墙上,没有真正用上,乃至形成‘破窗效应’”。不仅如此,在操作过程中,党纪与国法的关系没有理顺,受到党纪处分后不再追究行政责任或者刑事责任。
  三、全面依法治国背景下法治反腐的路径选择
  党的十八届四中全会,明确提出了全面推进依法治国的总目标。在这样的背景下,坚持法治反腐,同样必须坚持中国共产党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。第一,坚持党的领导与社会主义法治的辩证统一,推进党内法规同国家法律的有机衔接。自改革开放以来,我们在国家治理的规范化、制度化进程中渐趋形成了两条腿走路的局面:其一为国家层面的法治建设,其二为党的层面的制度建设,二者形成了有机的统一。十八届四中全会的《决定》强调:“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。”
  党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证,是全面推进依法治国的应有之义。当然,党的领导也必须依靠社会主义法治。为此,要处理好党内法规与国家法律的关系。一方面,党内法规要同宪法、法律相一致。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第一条就指出:“为了规范党内法规和规范性文件备案工作,保证党内法规和规范性文件同党章和党的理论、路线、方针、政策相一致,同宪法和法律相一致,维护党内法规制度体系的统一性和权威性,根据《中国共产党党内法规制定条例》,制定本规定。”依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式。
  所以,党内法规不能与宪法与法律相抵触。尤其是《中华人民共和国宪法》作为国家的根本大法,作为治国安邦的总章程,明确了党的执政地位,也赋予了党治国理政的责任与使命,党纪与国法是统一于宪法之下的制度规范。另一方面,也需要把经过实践证明证明有效的反腐倡廉党内规章制度和有效做法及时转化为国家法律,以便以国家强制力保障实施。例如,可以在适当的时间,将党员领导干部个人财产申报方面的规定上升为国家公职人员财产申报的法律;可以将党内纪检机关案件查处方面的制度与国家检察机关惩处职务犯罪与贪腐案件的法律法规统合起来,使其更好地发挥作用。第二,完善反腐败法律体系,加快推进反腐败国家立法。十八届四中全会强调, “加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象”。
  习近平同志在中共中央政治局6月26日下午就加强反腐倡廉法规制度建设进行的第二十四次集体学习时强调:要贯彻全面深化改革、全面依法治国的要求,加大反腐倡廉法规制度建设力度,把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度,努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。事实上,反腐败国家立法的滞后,也已经影响了已有反腐法律的效果和效率。从国际上看,典型的法治国家都有一个比较完整的反腐败系列法,如美国,早在1925年就颁布了《联邦反腐败行为法》,之后,还颁布了多个成文法规和行政规章,尤其如政府道德准则和《政府道德法》《联邦竞选法》,其目的是防止与竞选有关的腐败行为; 《联邦行政程序法》《阳光下的政府法》《信息自由法案》和《议会公开化法》等,以法律形式确立政治公开化原则,大幅度提高政府的透明度。德国则形成了以《德国刑法典》(法典中关于职务犯罪的规定是确定腐败犯罪行为法律后果的主要依据)为基础,《公务员法》《公务员惩戒法》《公务员廉洁法》为专门性法律, 《反腐败法案》《反不正当竞争法》《关于联邦行政管理中预防腐败的条例》等法律法规为补充的反腐败法律体系。新加坡政府则先后出台并不断修订了一系列反腐败法律法规,实体法方面有《新加坡刑法典》中与职务犯罪相关的规定和《防止贪污法》,程序法方面有《没收贪污所得利益法》和《财产申报法》等。
  因此,借鉴别国的反腐立法经验,结合我国特点,首先建立《国家反腐败法》;同时《公务员从政道德法》《重大决策程序法》《政务公开法》《行政组织法》《财产申报法》《防止利益冲突法》《公民举报法》以及《证人保护法》等事关反腐败的重要法律的制定也已经刻不容缓。这其中,除了前述将党纪中的一部分内容上升至国法以外,制定的法律要注重对权力的制约与监督。因此要注意发挥程序的作用,即用法律程序来制约和监督权力的运行,以便“使正义以人们看得见的方式得到实现”;并且用法律的方式明确规定权力的性质、边界和责任。第三,在反腐司法实践中,真正做到运用法治思维与法治方式,力求“有法必依”。有法必依、违法必究,是法治反腐的保证。因此,必须在司法实务中严格运用法治方式,惩治腐败。结合中国的实际情况,可以从以下几个方面进行努力:首先,要深化反腐认识。对于违反党纪国法的腐败分子,必须严格按照法律平等视之。即在反腐的问题上,做到有案必查,有罪必究,对于同样的腐败予以同样的惩罚。其次,要改善执法环境,形成一个公平、公正的执法环境。为此,《决定》强调,“任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情,任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求,对干预司法机关办案的,给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的,依法追究刑事责任。”
  再次,加强国际合作,营造良好的国际反腐氛围,迫使外逃贪腐人员无所藏匿。国际反腐合作已经成为一种常态,在经济全球化、社会信息化的今天,反腐败工作也从单个国家范围扩大到世界范围。早在《联合国反腐败公约》中,就已经从各缔约国加强腐败预防、完善反腐败的刑事侦查、起诉、定罪和执行程序、推进国际反腐败合作和建立跨国非法资产追回机制等几个方面进行了规定和指导。我国从1993年与泰国签订第一个双边引渡条款开始,已经陆续与俄罗斯、韩国、罗马尼亚、南非、老挝等25个国家缔结了中外引渡条约,与42个国家和地区签订了48个民商刑事司法协助条约或刑事司法协助条约,其中37个已经生效,宣言》,建立了APEC国家反腐败合作网络。中国发布百人红色通缉令, “使腐败分子无处可逃”将不再是一句空话。第四,坚持法治与德治结合,协调好法治反腐与德治防腐的关系。《决定》强调,“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用”。
  因为法律法规再健全、体系再完备,最终还要靠人来执行。从历史上看, “法”与“德”刚柔相济,共同构成了人类社会治理的历史。从某种意义上我们可以讲,德治起到的是防腐的作用,通过法治才能达到反腐的目的。所以,在现实的条件下,法治与德治缺一不可。另外,对主体而言,法治与德治的统一,表现为他律与自律的结合。一方面,鉴于权力的“公共性”特质,权力行使者务必接受法治的规控:权力来源务必于法有据,权力界限务必清晰明确,行使权力务必附随责任,越轨行权务必接受对等制裁。
  唯有如此,才能使权力运行在阳光下。然而,光有这种硬性规定就可以防治腐败吗?对此,麦金太尔给出了答案:法律的刚性制度无论多么严密周全,如果握有重权者不具备最起码的道德禀赋,料想其结果也不会多么完美。正是基于此,权力行使者的道德自律同样意义重大。显然,法治规约带来的是一种“不敢腐”的刚性约束,道德自律才能形成“不敢腐”的良好氛围。唯有两者的结合,才能达到防腐反腐的目的。综上,在实现全面依法治国总目标的过程中,法治反腐是我们的必然选择。随着依法治国的推进,我国的法治反腐也将走向常态化。全面依法治国给法治反腐赋予了丰富的内容,法治反腐也将为建设社会主义法治国家创造更好的环境。
 

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