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关于环境执法纠纷风险的内部控制机制

作者:2015-06-03 10:21文章来源:未知

  党的十八大将生态文明提到了“五位一体”的重要地位,人们的环保意识不断增强,对环境利益的诉求不断提高。因此出现了一系列群众为了追求自身环境利益而发起的环境维权事件。在这些环境维权事件中,出现了上访、集体散步、游行示威、甚至冲撞党政机关的行为。本文中的环境执法纠纷风险是指环境执法主体在行使环境管理权的过程中与公民、法人以及其他组织之间产生的各种纠纷的可能性以及纠纷引起的不利后果的可能性。在依法治国的大背景下,防范行政执法风险是必然要求。防范环境执法纠纷风险是行政法学界和环境法学界关注的重点课题。在执法风险防范机制中,既包括立法的监督、司法的监督、媒体舆论的监督,同时还应该包括行政机关内部的自我控制机制。

  1 环境执法纠纷风险客观存在

  “风险”较为通行的界定是:“在确定时段或特定挑战出现特定不利后果的盖然性”。风险的不确定包括风险发生的因素、风险的事故、风险的结果与损失都是不确定的。虽然风险是不确定的,但却客观存在于社会中。当前造成环境执法纠纷的原因是多重的,如环境立法不足,环境执法体制的不完善以及环境执法人员自身素质不高,地方政府盲目追求经济发展等。可以说,环境执法纠纷风险是客观存在的。

  (1)严峻的环境形势为环境执法纠纷风险的发生提供了可能。当前,我国的环境污染总量不断增加,而环境承载能力却日益下降,长期积累的环境危机给环境执法带来的困难越来越大。无论是水、空气、噪声噪音、土壤,还是整体生态环境的质量都不容乐观。根据国家环保部门的统计公报显示2008 ~ 2013 年我国的废水、废气、固体废物的排放总量,基本呈逐年上升的趋势。

  复杂多变的生态环境与有限的环境执法手段导致环境治理难的问题。环境的专业性很强,但我国环境执法人员的素质很难达到相应的专业性要求,在环境执法中的证据调取、环境审批中会存在一定的困难。此外,环境执法人员的环境执法权有限,很难适应复杂多变的环境,一旦执法手段不能适应环境的复杂多样,环境执法必然会出现纠纷。

  (2)环境执法部门的不作为或者不当作为使执法风险转变为一种现实。环境执法纠纷发生的可能性一直存在,但是这种纠纷在什么情况下发生是不确定的,环境执法部门的不作为或者不当作为将执法纠纷风险转变为一种现实。环境不作为致使执法风险的发生表现在以下几方面。第一,环保部门对污染企业的违法排污行为查处不及时,不能及时发现违法行为,即使发现了,也不能及时处理,导致违法后果持续甚至逐渐加重,继而发展成环境污染事件和环境群体性事件。第二,环境纠纷处理不及时。在重大环境污染恶性事件中,如果行政机关能够及时处理,有效裁决环境纠纷,就可以做到事前预防,将恶性事件的风险扼杀在萌芽中。然而现实的环境执法实践中,环境执法机关处理相关公众与污染企业的环境纠纷中,很难做到及时有效处理。

  不当环境执法,是指环境行政执法机关在执法的过程中背离法律的立法目的,名义上执法,实际上一些环境执法部门对环境项目审批把关不严,在处理违法行为时,执法力度较弱,无法达到环境执法的目的。在日常的环境监管中,相应的监管措施落实不到位,甚至出现疏于监管的现象。这些“变味”的行政执法极易引发执法纠纷。如在一些环境污染项目的建设中重审批、轻监管,致使项目投入生产后,出现无人监管的现象,甚至出现严重的环境污染事件。此外环境行政机关在处理环境违法过程中“重罚款、轻整改”。致使有些污染企业在权衡罚款与利益中,宁可交罚款,仍旧继续违法排污。环境行政执法机关惯用强制性手段处理相对人的违法问题,不注意在程序上倾听相对人的申辩和意见,也容易导致冲突升级,引发行政执法纠纷。

  (3)公众的环境诉求加大了环境执法纠纷风险发生的概率。由于水污染、大气污染和固体废物污染与公众的切身利益息息相关,因此是公众投诉的热点问题,每一年环保部门都要接到公众的投诉电话或者来信来访以及人大建议的案件、政协提案的案件、网络投诉的案件。

  相关公众通过电话、网络、来信、来访的方式希望解决环境污染问题。如果政府部门对公众反应的问题不能及时解决或者解决不当,公众将可能采取更为激烈的方式表达自己的环境诉求。环保部部长周生贤曾强调严肃处理群众反映强烈的环境污染事件。这些公众维权行为加大了环境执法纠纷风险发生的可能性。

  2 环境执法纠纷风险内部控制的必要性

  2.1 克服环境治理“政府失灵”的现实需要

  环境执法纠纷风险的出现基本都与环境纠纷相关。之所以出现环境纠纷,是由于政府在环境治理上“政府失灵”。戈登• 塔洛克说:“政府是某些问题的解决办法,也是另一些问题产生的根源”。布伦南和布坎南的“高征税陷阱”“通货膨胀陷阱”“公债陷阱”等问题证明政府在环境治理方面很难做出长远的、符合社会长远利益的政策选择。所谓“高征税陷阱”是指由于纳税人无法在短期(例如某届政府的任期)内调整自己的涉税行为以适应某项新的税收,政府在该税收的初始短期内每期收到的税收要多于更长期间内该税收每期征收的税收。出现“高征税陷阱”的原因就是在政府征税权缺少有效约束的情况下,在征税的过程中政府官员会关心其在任期间的财政收入,而不会关心长期的财政收入。“高征税陷阱”的现象说明政府的“短视”现象。

  当前中国地方政府在环境治理问题上也存在着注重眼前利益的现象,由于我国政府官员的政绩考核以“GDP”为基准。因此在追求经济发展的情况下,环保部门在环境执法中一直存在执行不力甚至包庇环境污染的行为,导致了近年来我国环境群体性事件频繁发生。根据环保部网站《环境统计公报》公布的数据显示:近年来,我国突发环境污染事件频繁发生。

  环境治理的“政府失灵”现象主要表现为:滥用环境行政权、环境行政不作为、环境行政执法不力、政府环境信息不公开等。因此克服环境治理“政府失灵”是规范环境执法的现实需要。克服“政府失灵”既可以从行政管理学的角度进行,还可以从司法监督、公众监督和媒体监督的角度进行。本文以行政自制为视角,建构环境执法内部控制机制,实现环境执法机关内部的自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错,以有效规范环境执法行为,降低或者消除环境执法纠纷风险。

  2.2 实现环境实体法治的必然要求

  十八届四中全会提出依法治国的战略,环境治理的法治化是必然趋势。实现环境法治既包括环境实体法治,也包括环境程序法治。

  环境实体法治通过以权利制约权力和权力制约权力两种方式来实现。在“权利制约权力”的方式中,主要是赋予公民环境权利,限制政府环境行政权力,以防止环境行政权力的滥用。只有合理配置公民权利与国家权力,公民权利才可以约束和遏制国家权力滥用。可见,公民环境权能够抵制国家权力可能带来的环境侵权。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出:“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”环境法治主要是治理环境行政权的滥用问题。通过“权力制约权力”,主要是指立法权和司法权对行政权的制约。由于立法权和司法权都是对行政权的外部监督,而环境执法风险的内部控制是从行政权运行的内部进行控制,弥补外部监督的不足。

  程序法治是以程序来制约权力。威廉· 韦德认为:“程序不是次要的事情。在政府权力不断增长的情况下,只有依靠程序公正,权力才可能变得让人能容忍。” 环境行政机关在履行环境管理职权的过程中应该严格遵守正当程序。爱德华· 索乌坦认为:“有意识地削弱专制的努力首先是针对政府的。它的主要工具是法治和正当程序制度,即一系列限制政府专横地侵犯个人能力的程序。”就环境法治而言,正当行政程序能够有效约束环境行政执法。在环境执法中严格遵守环境程序法律制度会避免发生环境执法纠纷与冲突的风险。

  2.3 实现公权与私权良性互动的需要

  公权是指与公共活动有关或者直接涉及公共利益的权力,包括立法权、司法权与行政权。私权利一般只涉及公民个人的权利和自由。公权力与私权利在环境执法过程中一直处于博弈中。由于行政权力具有双面性,一方面维护公共利益、保障个人利益,另一方面还可能被异化为权力寻租的工具而有悖于公益,侵犯私益。只有有效规范环境行政权力,才能实现公权与私权的良性互动,防范环境执法纠纷风险的出现。

  3 环境执法纠纷风险的内部控制机制

  通过以上的分析表明,环境执法纠纷的原因是复杂多样的,既有利益多元化与冲突、行政执法权力的不规范行使、公民权利诉求增强,行政执法人员的道德缺失,还包括环境的复杂多变以及环境治理技术的落后等。但是由于环境执法主体在环境执法中居于核心地位与强势地位,是引起环境执法纠纷的主要原因。因此要防范环境执法纠纷风险,必须要建立行政机关的内部权力控制机制来规范和约束环境执法权的行使,以“预防和阻止行政权的违法设立、违法行使或不当行使,及时遏止、消除行政权对公民、法人和其他组织造成的损害或不利影响”。

  3.1 实现环境执法方式从强制执法到非强制执法的转变

  政府在治理环境中采取了相应的强制性治理措施,如环境行政处罚、环境行政强制、环境行政命令等。这些强制性环境执法措施对环境的治理与改善起到了一定作用。但是,近年来不断发生的环境污染事件和环境群体性事件等已经表明单纯的强制性环境行政执法已经很难解决环境问题,还可能会引起一系列环境执法纠纷。所以环境执法应该以“服务行政”为基本的行为导向并遵循“以人为本”的治国与执政理念。因为政府的“无所作为与错误的作为一样,都是不负责任的。”这就要求政府在履行环境管理职责的过程中应当是“一个谦恭的、温和的形象⋯⋯借助不停的预测与协商,不断地寻求避免冲突与纠纷”,并且“在实施管理的过程中从政治层面到大众层面都发挥着指导的作用”。“ 非强制性执法是创新执法方式的首要元素,从强制到非强制的转换构成了执法方式中最为重要的内容。” 非强制性环境执法行为有利于发挥环境执法主体的主观能动性,采取合适的执法手段与措施,适应复杂的环境和多元化的环境违法行为。

  3.2 建立环境执法裁量内部控制制度

  “裁量是行政法的基本概念,是行政实践的核心管理手段。”由于环境的复杂多变以及环境立法的滞后性,必然赋予环境执法主体一定的自由裁量权。“行政裁量是一把双刃剑,其运用既可以为善;也可以为恶。”如何使行政裁量成为一把实现正义的剑,是亟待解决的问题。由于行政自由裁量权的立法控制和司法控制的弊端。周佑勇教授认为:“裁量基准兼具‘行政自制’与‘规则之治’的双重品质,在性质上应当定性为一种裁量性的行政自制规范,或者说是一种自制性的行政裁量规范。”“所谓‘裁量基准’是指行政机关根据授权法的立法宗旨,通过对法定授权范围内的裁量权的情节细化和效果格化,并以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准,其目的在于对裁量权的正当行使形成一种法定的自我约束。”环境执法裁量基准的制定,主要是对环境违法认为认定标准的确定,由于环境污染项目的技术性都较强,一般的环境执法人员很难判断违法与否,应该由省级以上环保专业部门对环境违法的标准予以明确化、具体化。

  3.3 建立环境行政执法纠纷风险评估制度

  风险防范的前提是对风险的准确把握,而风险评估是认识与把握风险的前提。在复杂多变的环境执法过程中,建立完备的风险评估机制是防范风险与控制风险的重要机制。风险评估包括风险辨识、风险分析和风险测算。这三个要素中风险辨识(也称为风险识别)是基础,只有对风险有效识别,才能对风险进行分析与测算。

  (1)风险辨识。环境执法纠纷风险的辨识是指判断与识别现实中存在的和潜在的引发环境执法纠纷的事件、原因、损失等风险要素的过程。环境执法纠纷风险的辨识是一个系统性、非间断性的过程。系统性是指在辨识风险的过程中,不但应该从环境执法的过程中进行风险识别,还应该从环境执法部门的系统工作中进行识别。非间断性是指只要有环境执法,执法风险的辨识就不能间断,因为环境执法纠纷风险会随着环境执法的变化而变化。

  (2)风险分析。风险分析一般采取对风险进行分类的方法,分析纠纷风险产生的原因和条件。通过对环境执法纠纷各类风险的分析,归纳与提炼出引发执法纠纷的相关风险因素,进而能够准确地对环境执法纠纷的风险进行分类。诸如作为的风险和不作为的风险、物质损失的风险和非物质损失的风险、内生性环境执法纠纷风险和外引性环境执法纠纷风险、实体纠纷风险和程序纠纷风险、单位风险和个人风险等。环境执法纠纷风险分析能够为风险评估提供依据。

  (3)风险测算。风险测算(也称为风险估计)“是风险评估的核心部分,它是指将风险分析信息,按照风险发生的可能性与风险产生的可能幅度,通过数据计算或系统分析而得出结果的统计分析过程”。在风险测算过程中,应该由专门的机构负责测算,这一测算机构应该是政府主导,公民参与,专家咨询和媒体引导的一种多元主体评估机制。这样能够发挥各个评估主体的优势,同时各主体间形成一种制衡,避免测算的偏倚。同时风险测算是在掌握风险信息的基础上进行的,应该建立风险资料库或者风险清单。

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