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对新《环境保护法》的思考

作者:2014-11-13 17:30文章来源:未知

  新《环境保护法》(以下简称“新环保法”)己于2014年4月24日通过修订,将于2015年1月1日起施行。本次修订,也是25年磨一剑,较之于旧法,新环保法在制度、理念上有显著的突破和创新,被评价为“史上最严格环保法”。在享有盛名的同时,新环保法在细枝末节上仍有所疏漏,亟需补充修改,完善与相邻法律制度的衔接,使新制度、新理念得以顺利落地。

  一、新《环境保护法》的细化

  新环保法目前是环境保护的最新法,根据新法优于旧法的原则,应获优先适用,当新环保法没有规定时,才适用其他相关法律法规。同时,新环保法被定位为环境保护的基本法,在环境保护工作中起到统领作用,这决定了新环保法必然有很多基本制度的构建,或是原则性、准则性的宏观规定,例如环境规划、环境监测、总量控制、生态补偿、排污许可等。这意味着这些立足较高的新制度、新理念要落实,需要制定配套细则才能完成。“若是这个问题不能得到妥善解决,新《环境保护法》中关于生态保护的规定将会被架空,形同虚设。”

  将新制度、新理念予以细化、量化规定的一个困境是,新环保法作为环境保护基本法的地位不够凸显。新环保法与其他相关法律法规,例如《海洋环境保护法》、《水法》、《水上保持法》、《森林法》、《农业法》、《草原法》、《矿产资源法》等,都是由全国人大常委会审议通过,就立法位阶而言,新环保法并未脱颖而出占据明显的统领地位,但从新环保法的内容来看,又要求是自上而下的立法模式,这使得新环保法不能有效助推其他法律法规的修改,影响环保基本法与单行法相契合的进程。再者,涉及环境保护的立法较为宽泛,若拟完全通过修改各领域的环保单行法来配合新环保法的实施,不能达到高效落地之效果。

  鉴于此,笔者建议通过制定新环保法司法解释的方式直接、集中地进行细化规定。新环保法中除了原则性的宏观规定外,本身也不乏细致规定,例如按口连续处罚、违法排污设备拆除权、环评机构和环监机构责任连带等。因此,涉及到属于水、空气、上地等与环境保护相关领域的法律条文的修改,可以纳入新环保法司法解释中一并完成,形成以原则为主、细则为辅的新环保法体系。

  二、环保公益诉讼的主体资格要件

  新环保法吸收了国际通行的公益诉讼制度,但在制度设计上采取过于保守的态度。新环保法的三次审议中,在公益诉讼的问题上争议最大,曾数易其稿,将诉讼主体由中华环保联合会改为全国性社会组织,最终扩展为满足一定条件的社会组织,这反映了公益诉讼制度在博弈中的不成熟规定,另一例证如下:新环保法要求,“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”,这一规定的立足点是值得肯定的,但从上下文无法推定该条文是属于诉讼主体资格要件的规定还是属于一般的管理性规范,以致“牟取利益”所引致的法律效果不明晰,无法推断以下两种情况该如何处理:对于诉讼前该社会组织就明知诉讼结果必然与其具有经济利益关系,该社会组织还能否提起公益诉讼?诉讼过程中才显露该社会组织的牟利意图,此时该社会组织是否被中止或丧失诉讼主体资格?

  社会团体违反职业操守和社会道德风尚,虽然有《社会团体登记管理条例》等法律法规的具体罚则来约束和规范,但因新环保法是规定环境公益诉讼主体资格的本源法律,若该法仅对“牟取利益”进行消极评价,未明确纳入主体资格要件,容易产生歧义,难以推定适用,毕竟“牟取利益”在决定社会团体资格,与决定环境公益诉讼主体资格上属于两个不同的问题。此外,新环保法未明确规定主体资格丧失的具体情形和后续处理,若拟通过援引其他法律法规来弥补该本源法律的疏漏,在逻辑上是难以实现法律规定的闭合。

  基于法律完整性和统一性的考量,笔者建议增设“社会组织与其所从事的公益活动没有经济利益关系”这一规定,并置于第五十八条第三项,与其他两项并列作为环保公益诉讼主体资格的要件。同时,将“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”修改为“提起诉讼的社会组织通过诉讼牟取经济利益的,法院有权中止该社会组织的诉讼活动,符合第五十八条所列条件的其他社会组织向法院申请参与该诉讼活动的,法院应当继续审理。”公益诉讼实际上己经构成对传统诉讼主体资格制度的突破,通过较大程度地开放公益诉讼,“有助于治疗‘违法成本低’的中国环保病疾,加强行政执法效力。”

  三、环保公益诉讼的范围

  在环保公益诉讼制度的构建上,还有一个非议之处,即“环境公益诉讼到底涵盖不涵盖对行政机关不作为的责任”。《环境保护法》的修订草案和审议通过的修正案,均未正面涉及该题,仅将公益诉讼范围表述为“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为”。笔者主张,应将环保公益诉讼范围明确扩张至行政机关的不作为行为。

  首先,公益民事诉讼和公益行政诉讼的旨意具有同一性。允许社会组织对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起公益民事诉讼,是借助相对强势的群体力量来克服弱势群体在私力救济活动中的功能缺陷,旨在保护生态环境和维护受害个体之利益。而允许社会组织对行政机关的不作为行为提起公益行政诉讼,同样是通过扩张诉讼主体范围来实现环境保护和私权救济。

  其次,允许公益行政诉讼,符合新环保的责任本位理念。清华大学环境学院环保产业研究中心主任傅涛表示,“环保法重点是讲责任归属,而不是权利归属”,“如果说老的环境法是在分配权利,修订后的《环境保护法》则己经开始在分配责任,他初步构架了一个以责任为主导的、环境可持续发展的全新体系,虽仍有些许不到位,但己经向责任性环境法走出决定性的一步。”针对生态环境所引致的责任,应当组成周延的责任体系,既包括污染环境、破坏生态行为人的刑事责任、民事责任和行政责任,还应当包括行政机关不作为的法律责任,而对于后者责任的追究,理应扩张诉讼主体范围,适用公益诉讼规则。

  再者,允许公益行政诉讼,能促使公众参与环境保护的程度。新《环境保护法》增设一章“信息公开和公众参与”,赋予公民、法人和其他组织享有信息、参与和监督环境保护的权利,正体现立法者极力强化公众环境保护功能的意愿,打破行政机关对生态环境进行监督、管理的垄断局面。允许符合条件的社会组织对行政机关提起诉讼,恰好是社会组织参与、监督行政机关保护环境工作的强有力保障。

  简言之,将环境保护公益诉讼的范围放宽至行政机关的不作为,与新《环境保护法》所新增的“信息公开和公众参与”理念相契合,也与新《环境保护法》的价值取向相一致。允许环保行政公益诉讼,也是对环境行政代履行制度阀失的一种补充,“从目前我国环境执法实践来分析,环保机关执行力的强化虽是急需,但强化应只是弱化的过渡,以最终实现环境法执行的公权与私权共同参与、共同保障。”据此,“环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼共同居于‘一体两翼’的地位,不可偏废其一”。

  四、小结

  新环保法的修订和颁布意义重大,明确将环境保护纳入国家基本国策,辅之以多项制度为生态环境的可持续发展保驾护航。但环保法的修改,应当逐渐褪除计划经济的痕迹,“主要思路是将现有8部环保单行法进行整合,并将其提升为国家基本法”。而在整合过程中,较为高效的方式则是通过司法解释弥补新环保法的疏漏,以及取代滞后于现代经济活动的旧环保单行法的部分适用。

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