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浅述森林公安院校“林业法律法规”课程教学内容的构建

作者:2014-11-11 15:48文章来源:未知

  林业法律法规,指的是以《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)为核心,以行政法规、地方性法规、国务院林业主管部门的规章、地方政府规章以及林业行业技术规程等构成的法律规范体系,它是调整林业生产建设领域内国家机关、企业事业单位、经济组织、其他社会团体及公民个人之间发生的林木采伐、木材运输、林权权属及其流转、珍贵物种保护等社会关系的依据。因此,“林业法律法规”是林业院校传统涉林专业的必修课程。尽管各类林业院校在课程名称、课程内容及课程的内涵和外延上有所不同,但《森林法》作为课程的核心地位和主干支撑是共同的。

  一、“林业法律法规”课程开设的现状

  (一)“林业法律法规”在法学类专业中的开设情况

  根据教育部高校法学学科教学指导委员2007年3月11日通过的决定,我国普通高校法学专业在原来14门核心课程的基础上,又增加了2门,其中一门为“环境法与资源法”,此后,环境与资源保护法律方面的教材倍出。森林、林木、野生动植物物种是重要的自然资源,调整和保护自然资源的森林法律制度、野生动植物物种保护法律制度的内容自然被包含在各类环境法与资源法教材中。由于这类教材内容涉及而广、综合性强,林业法律法规内容只占其中很少的部分,一般也都是概括性介绍,如《环境保护法教程》,在30万字的教材内容中,林业法律法规内容仅1万字,这部分内容虽然也介绍了森林法的立法历史和现状,并叙述了森林法关于森林保护、森林防火、植树造林和森林采伐等重点内容,但是,该类教材对森林法的介绍是纲领性的,没有涉及具体的林业管理问题,更重要的是,法学类教材中没有关于林业执法特别是刑事执法的内容。“林业法律法规”作为选修课的讲授内容或作为法学专业的辅助教材独立存在圈。

  (二)“林业法律法规”在非法学类专业中的开设情况

  根据学校的性质和地位,目前开设“林业法律法规”课程的非法学类院校大体分为3类。一是各类林业大学(包括林学院),二是各类林业职业学校,三是专门培养林业执法人员的森林警察学院。林业大学中的涉林类专业培养的对象是林业管理人员和林业科技人员,是为了适应林业行政主管部门的管理需要,“林业法律法规”课程内容除了带有明显的法学学科特征外,行政法的主导地位也非常明显,在讲授完各项林业管理制度之后,教师通常还会罗列行政处罚与行政复议等一般性的行政法律法规,代表性的教材如《林业法学》。各类林业职业学校主要培养一线林业技术人员和林业经济实体的生产经营人员,培养对象一般不直接参与执法活动,因而“林业法律法规”课程的内容多为概论,政策导向性明显,讲授内容主要是针对林业生产经营管理人员所需的一般林业管理规定,此外还较为详尽地介绍了林木种子管理的法律法规等生产经营规定,教材一般选用的是《林业政策法规》。

  “林业法律法规”是森林公安院校最具特色的课程之一,该课程内容的设置不能等同于一般的涉林类院校。

  二、森林公安院校开设“林业法律法规”课程的目的

  (一)为破坏森林资源违法犯罪个案的定性提供依据

  破坏森林资源犯罪的认定需要双重的违法性评价,即首先要判断行为是否具有林业法律法规方面的违法性,其次再判断是否具有刑事上的违法性。也就是说,行为人的行为没有违反林业法律法规就不会构成犯罪。以《刑法》第345条规定的盗伐林木罪为例,假设某甲砍伐了林木,对于某甲应承担的法律责任,仅仅依据刑法的规定是无法确定的。森林公安机关需要查明:某甲砍伐的林木是否属于未经许可禁止采伐的林木?林木的权属是什么?是否具有采伐许可证?是否按采伐许可证规定的方式采伐?采伐的数量是否达到数额较大?这些问题涉及到的内容,如“森林”“林木”“森林资源”“林木采伐许可证”等概念所包含的内涵,就是林业法律法规的主要内容。

  上述问题,需要从林业法律法规的规定中发现和寻找直接的法律依据,也可以从《森林法》等法律的原则中发现和寻找分析解释法律规定的依据和方法。

  (二)为破坏森林资源违法犯罪案件的侦查指明方向

  查明案情、收集证据,是违法犯罪案件侦查(调查)的重要内容,侦查(调查)内容主要围绕罪与非罪、此罪与彼罪展开。行为人的行为是否构成违法犯罪,其前提在于是否违反了林业法律法规的禁止性规定。例如,某乙未经批准擅自在林区建房修路,森林公安机关依据《森林法》“禁止擅自改变林地用途”的相关条款对该行为进行处理时,需要依次查明林地的性质、林地的毁坏程度、林地的毁坏数量等情节。同时,在明确了前述取证思路的前提下,林业法律法规的相关规定还可以为进一步的调查提供依据。例如,用什么证据证明被毁坏的土地属于林地等等。因此,林业法律法规的相关规定在一定程度上指示证据收集的方向。

  (三)协助森林公安机关打造和构建平安和谐的林区

  林区的建设和发展、林农的生活都离不开森林、林木及其营造的生态环境。一方面,林业法律法规是林业行政处罚和刑事追诉的依据;另一方面,林业法律法规也承担着林业管理、宏观调控及促进和规范林区经济发展的任务。近年来,“重心下移、管理前移”己成为社会各个行业构建和谐社会的一个重要理念。森林公安机关担负着保护森林资源、构建和谐林区的重任。“管理前移”意味着防范破坏森林资源和其他违法犯罪行为的发生要从源头抓起,“山情、林情、社情”是落实“管理前移”的基础,林业法律法规是了解“山情、林情”的前提,也是指导林农正确行使合法权利的重要依据。

  三、森林公安院校“林业法律法规”课程教学内容的构建

  (一)国家对林业生产干预和管理的公法性质决定了课程内容的基础

  按照我国目前的部门法划分标准,《森林法》属于环境资源法的范畴。国家对森林资源的管理属于行政管理范畴,是一种公权力。现代法学认为,凡涉及公共权力、公共关系、管理关系、强制关系的法,即为公法。因此林业法律法规具有公法性质。但是林业行政管理的性质不能完全等同《治安管理处罚法》等纯粹意义的行政法,因为《森林法》兼具确认林权、保护林农物权的合法权益、促进林业经济发展等功能,又具有私法内容。森林公安院校培养的是执法人员,从林业管理和森林公安执法为出发点,“林业法律法规”课程内容应以行政管理的公法规定为基础。

  (二)森林公安机关作为法律适用主体决定了课程内容的重点

  以《森林法》为核心的林业法律法规,其功能和作用主要体现在国家机关的管理方面,林业行政管理的内容是广泛的,根据管理事项可以分为内部(固有的)和外部(衍生的)两大类。内部管理具有很强的行业特点,如各种林业技术、工程措施、各种林业行政许可和各种林业技术规程制定、操作等等;外部管理主要体现在执法方面,是对违反林业技术规程和管理规范行为人的制裁。各级林业行政主管部门代表国家行使林业行政管理权,因而林业法律法规的适用主体主要是林业行政主管部门。森林公安虽然隶属林业体制,但是不具有林业行业的内部管理权限,即不具有各种林业行政许可权。因《森林法》的授权,森林公安获得部分林业行政处罚权。以森林公安执法权限为基点,“林业法律法规”课程的重点内容应以《森林法》的禁止性规定为基本范畴。

  (三)林业生产建设的统一法典决定了课程内容的核心

  我国林业法制体系由统一法典和其他非林业法律规范中附带的林业法规范构成,前者是以《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》《中华人民共和国防沙治沙法》为主体,相关法律法规和部门规章为配套的规范体系;后者包括《中华人民共和国种子法》中林木种子的管理、《中华人民共和国物权法》中林权的确认、《中华人民共和国刑法》中破坏森林资源犯罪规定等等。

  森林公安执法的终极目标和林业管理目标是一致的,是促进林业经济的繁荣和资源增长。但是,森林公安的职责主要是执法,执法内容和方式与一般的林业管理有着很大的区别,因而森林公安院校“林业法律法规”课程内容需要重点体现与执法权限有关的林业管理规范,特别是涉及林业生产经营行为的禁止性规范和由其产生的法律责任的规定。

  四、森林公安院校“林业法律法规”课程教学内容的特点

  (一)突出林业行业法学知识体系,满足森林公安执法的需要

  森林公安院校培养的是森林公安执法人员,“林业法律法规”课程教学从林业行政违法性方面直接为森林公安执法奠定基础。一般林业院校的林学类专业不再开设其他法学课程,其“林业法律法规”课程内容独立、自成体系,因而综合性强,内容包括所有与林业行业相关的民事法学、行政法学等等,具有法学概论特征。法律适用过程是综合性的,在林业案件处理过程中会涉及其他法学,如民法关于林木所有权的界定,直接影响林业案件定性从而决定行为人应承担的法律责任的方式。即使这样,也不一定要将民法学和行政法学的相关内容纳入“林业法律法规”课程之中,因为森林公安院校独立设置了“民法学”“行政法学”课程,“林业法律法规”课程只需要将知识体系与其他部门法学适当衔接即可,不必再作大篇赘述。

  森林公安院校“林业法律法规”课程侧重和强化林业部门法学的知识体系,有利于从林业专业方向对案件作出准确的定性。同时在办理林业案件过程中,还能及时发现和反思林业管理制度存在的不足,对法律的完善和健全起着积极的促进作用。

  (二)突出行政违法性,与刑法学紧密衔接

  我国刑法规定的破坏森林资源犯罪个罪的犯罪构成,是以行政违法性作为犯罪构成的必备要件,即违反了森林法和野生动物保护法强制性规定需要追究刑事责任的行为。因而,仅仅从刑法层而是无法确定行为人的行为是否构成破坏森林资源犯罪,森林法和野生动物保护法的行政管理规范和技术规范是区别罪与非罪的重要标准。

  《刑法》分则第六章第六节中破坏森林资源犯罪的个罪,由森林公安机关依法管辖,所以直接成为“林业法律法规”课程的构成内容。这种内容编排具有客观性和科学性,能满足森林公安林业行政执法和刑事执法活动中对法律适用的需要。

  (三)教学内容向细节化拓展

  法学类专业和林学类专业不是直接培养林业执法人员,因而较少关注林业法律法规中的细节问题,而是以宏观、抽象的理论研究为主导。然而,执法实践活动是具体的,法律适用过程是详尽细致的,因而林业法律法规一些重要的细节问题在教学内容中不容忽略。

  首先是法律规范形式的细节化。一些部门规章和规定,像《林业部关于在野生动物案件中如何确定国家重点保护野生动物及其产品价值标准的通知》等形式的林业管理规范,在其他林业法律教学中很少涉及,而森林公安办理林业案件中,这类形式的法律规定往往就是定罪量刑的依据之一。

  其次是林业法律概念内涵的确定化。林业法律概念是构成林业法律法规体系的最基本要素,是处理林业案件时进行法律思维和法律实践的工具。然而,林业案件的处理过程中会遇到许多既是法律概念又是林学概念的林业技术术语,两者不同的内涵和外延对案件定性有着重要影响,需要从文意解释、系统解释等方面加以确定。

  第三,立法目的和原则要具体化。林业法律法规的每一个规范都是国家生态环境保护政策和原则的具体化,探究、分析其立法宗旨和立法目的,不仅有利于对规则本身含义的理解,还可以指导人们正确地适用和遵守林业法律法规。

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