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“非法占用海域期间”初探

作者:2014-10-23 17:21文章来源:未知

  一、“非法占用海域期间”的定义

  “非法占用海域期间”是一种特殊期,“非法”和“占用海域”从性质和状态上对期间进行了限制“非法”可以理解为“未经批准使用海域”和“骗取批准使用海域”两种情况“占用海域”可以理解为对海域的“排他性使用”。期间是指“从某一时刻到另一时刻所经过的一段时间”,具有起止性(期间必须具备始点和终点)和持续性(是一定法律关系存续的时间范围)两个特点。所以“非法占用海域期间”可以简单概括为“行为人未经批准或骗取批准排他性使用海域的行为从开始到结束之间的一段完整时间”。

  二、“非法占用海域期间”的起点和终点的确定标准

  行政机关以发出的《责令停止违法行为通知书》之日作为违法用海行为终点无争议,对于如何确定违法用海起点,行政机关根据“法不溯及既往”原则,以2002年1月1日为分界线,对《海域法》颁布前发生的违法行为,行政机关不追究其法律责任。但执法实践中,如何确定开工日期一直是个比较复杂的问题。执法实践中,行政机关在确定各案开工日时采用的证据种类也不尽相同。主要有三类:一是以当事人笔录记载为准,二是以监理报告记录为准,三是以非当事人笔录记载为准。

  根据《证据法》“不同类型的证据在证明同一事实时其证明力是有先后顺序”的原理,我认为应该遵循“先采纳施工监理报告、施工日志所记载的开工日期,再参考调查询问笔录”的原则来确定开工日期。如果证明违法用海起点的证据只有调查询问笔录且多份笔录记录不一致时,根据“其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利”的证言规则,优先采用非当事人笔录:当证据只有当事人所做的调查笔录时,根据“孤立的证据的证明力小于多个证据证明效力”的原则,应当补充收集其他证据确定开工日(目前有些案件直接以当事人笔录确定开工日)。

  三、罚款公式中的“非法占用海域期间”是否就是实际的非法占用海域期间

  (一)围海、非法占用海域项目

  对围海项目和非法占用海域的“非法占用海域期间”的确定,各省海域使用金征收管理暂行办法规定各异(具体参见《暂行办法》第八条(苏)、第九条(浙)和第五条(闽))。执法实践中对非法围海、非法占用海域案件“非法占用海域期间”采用两种标准—一是按照地方《暂行办法》确定,二是按照实际的违法占用月份(如上海)计算。我个人以为,引入罚款公式的“非法占用海域期间”应该就是实际的非法占用海域的时间。理由如下:

  首先,在目前法律对“非法占用海域期间”尚未作出明确规定的情况下,行政机关参照《征收标准》的规定确定罚款公式的“非法占用海域期间”,实际是适用法律不当。

  其次,各地《征收标准》对期间采取近似计算方法,这种计算方式在方便行政机关计算的同时使法律公平性流于形式主义。纵向比,按照福建省《征收标准》的规定,当事人实际违法用海6个月少1天和6个月,虽然时间上只相差1天,但后者的罚款却是前者1倍:横向比,当事人在第一个日历年十月一日到第二个日历年的二月二十九日违法用海,按照浙江省《征收标准》的规定计算,其行为不追究法律责任,按福建省规定,按违法用海半年处罚。

  再次,违法用海的行为侵害了国家的海域所有权和其他依法用海人的海域使用权。给国家和他人造成了实际的损失和可得利益的损失。

  (二)填海项目

  根据各地《征收标准》的规定,填海行为确定“非法占用海域期间”分两种情况:一是只需要确定“非法占用海域期间”起止点(期间在此仅仅是作为违法事实组成部分,为作出正确的行政处罚决定服务:对于一次性征收海域使用金的填海工程,不存在处以“非法占用海域期间该海域面积应缴纳的海域使用金XX倍”罚款的可能),二是需要确定代入公式“非法占用海域期间”(如浙江规定,对于这类情况,具体论述同“非法占用海域和围海”部分)。

  四、“非法占用海域期间”是否存在不连续计算的可能

  违法用海工程可能会因为自然或人为原因而中断施工,一种情况是违法主体变更导致施工中断,比如前用海单位因为某种原因转让未完工的非法用海工程,另一家单位继续该工程的施工。一种情况是违法主体不变的前提下,因为发生台风或资金不到位等原因导致施工中断。对于前者,在对第二家单位处罚计算“非法占用海域期间”时是否仅从其接手施工之日计算?对于后者,在计算“非法占用海域期间”时是否包括停工时间?

  第一类情况,我认为对后违法主体处罚时“非法占用海域期间”是从他自身开始实施违法行为开始计算,不是从前违法主体违法施工之日计算(无论前违法主体是否存在,如果存在,可以追究前违法主体的相应法律责任)。第二类情况,我认为非法占用海域期间是包括停工时间的。因为无论是自然原因还是人为原因,都没有改变海域被“排他性”占用的事实,违法用海事实是持续不变的。而且,任何用海者都应该充分考虑到海洋的多变性和海域开发利用中可能出现的导致破坏工程进程的各种不利因素而采取相应的应对措施。合法用海者尚且要承担此种风险,对于非法用海者更不能排除承担该种不利后果的可能。

  五、结语

  本文通过对现有十三起海域案件分析并结合近年执法实践,对如何确定“非法占用海域期间”进行初步的研究和探讨。由于知识的局限性和实践经验的有限性,对“非法占用海域期间”的研究并没有深入展开,比如对目前通行的以行政机关发出的责令停止违法行为通知书作为违法行为的终止日的做法是否科学等问题,今后,随着执法实践的不断深入和执法经验的不断丰富,还需要对该课题进行进一步的细化研究。

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