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大学章程的建设对大学民主法治的意义

作者:2014-09-12 10:18文章来源:北京科技大学

  一、大学章程建设的提出背景及目标

  大学章程建设作为高校管理的重要环节与内容,是在依法治国、依法治校的大背景下提出的。依法治国是十五大提出来的党和国家的基本治国方略,党的十八大继续强调要“全面推进依法治国”。在此背景下,教育系统提出了依法治教、依法治校的原则和方略。对大学来说,依法治校要求的是大学依据法律、制度来治理、管理学校事务,其中大学章程是大学治理的“宪法”和依据,科学合理的大学章程能够为大学依法治校提供基础。从教育部提出大学章程建设的背景及党和国家建设未来社会的目标来看,大学章程建设的目标可以概括为两方面:

  第一,推进大学民主法治进程。党的十八大报告明确指出了未来社会的建设目标包括“依法治国基本方略全面落实”,并且要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。法治要求大学在法律的授权下制定良好的章程并以此规则为治理学校的根本依据:而民主在高校管理中的体现就是以教授为核心的教师群体全面参与学校的管理与决策,学校领导的行为受到教师群体的监督与制约:这些又恰恰必须通过大学章程明晰学校管理的决策体系、监督体系、执行体系,才能真正得以实现,从而推进大学民主法治的进程。

  第二,建立现代大学制度。现代大学制度是高等院校改革发展的必然方向,其基本涵义是指,在正确处理政府与大学关系的前提下,使大学一方面拥有自治权,享有学术自由,另一方面要承担相应责任,接受政府和社会的监督。现代大学制度是高校管理体制改革的目标,建立现代大学制度的过程,实质上就是高校逐步走向依法治校的过程。现代大学制度关键是通过大学章程建立高等学校法人制度。建立现代大学制度,使得政府、大学、社会三者处于恰当的位置,和谐相处:政府是有限的政府,充当控制者角色:社会是开放的社会,充当制衡者角色:大学是民主的大学,充当生存者角色。

  二、大学章程建设的内容

  大学的章程应当符合高等教育规律和自身的实际情况,它的作用对于高校相当于一个国家的宪法,起到提纲挈领的作用。章程一经制定,便在学校内部规范中具有最高效力,学校其他规定都不得与章程相抵触,学校各项活动都必须依章程进行。

  (一)明确各部门职责,形成合理的权力配置体系,建立现代大学的治理模式

  合理的权力配置体系对大学的管理至关重要,既要保证权力的统一行使,又要让权力受到有力的监督,使大学内部各部门各司其职,井然有序。在我国,公立大学和私立大学实行不同的权力配置体系,公立大学实行党委领导下的校长负责制,私立大学一般实行校董会管理制,私立大学的校长由校董会聘请,校董会代表投资者的利益,类似于公司的董事会。从大学运行的市场化趋势来看,大学实行类似校董会管理制度符合大学治理的内在要求,也与世界发达国家的通行做法一致。在英美日等实行校董会管理大学的国家,校董的组成根据投资主体不同而有所不同。公立大学的校董会一般由政府部门人员、社会知名人士、学校内部的学者组成,有的国家公立大学校董会还包括学生的代表。私立大学的校董会则主要由投资者组成,或由投资者委派的人组成。校董会是大学里的最高权力机构,是大学总体计划的制定者,掌管财政和资源,并有权决定校长的人选。校长在实行校董会管理的大学中只是一名雇员,校长的工作不出色或不符合校董会的要求时,校董会即有权解雇校长。

  《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》中对大学治理模式作出了改革的指导:公立大学要继续完善党委领导的校长负责制,私立大学要健全校董会管理制。我国目前的公立大学改革思路仍然是完善党委领导的校长负责制,在这一框架下,大学章程需要对大学内部三组权力(利)关系进行科学合理的规定,主要包括:一是党委与行政的权力划分,二是行政权力与学术权力的划分,三是行政权力与民主权力,即学校行政与教职工代表大会的权力划分。其中,党委负责把握学校的社会主义办学方向,讨论决定学校的重大事务:以校长为首的学校行政系统作为学校内部规则的执行机构,由其负责决定、处理学校的日常事务,参与讨论决定学校的重大事务:大学的使命在于培养人才,而教师承担着教书育人的最重要工作,学校职工的工作则是大学得以运行的重要保障条件,教职工作为大学的一线工作者,更加了解大学的实际运作情况,也是大学章程中重要的权利义务主体,理当赋予民主权力在学校重大事务中的参与权,此外,在影响教职工利益的事务方面,教职工作为利害关系人应当享有知情决定权:同时,以教授为核心的学术权力是大学治学的灵魂,应当在章程中明确学术权力的自治范围,避免行政权力干涉学术权力,如明确规定学位评定委员会在学位评定上的决定权,其他任何机构或人员不得干涉。从发展趋势来看,还应当逐步树立行政权力服务于学术权力的观念,并重视二者的互补功能,增强大学管理的科学性与民主性。

  (二)规定科学、民主的决策体系

  根据现代大学制度的要求,大学章程必须规定的一项重要内容就是领导、决策体系的科学化、民主化。民主的核心是利益相关者可以广泛地分享参与决策的制定,使其代表大多数人的利益,同时保护小群体的权利,决策的民主可以使信息得到充分的传递,决策因此可以及时更正其缺陷,从而平稳和谐的实施:通过民主程序产生的决策也最容易得到贯彻执行,从而提高决策的效率。如何集中全校师生的智慧和优势,形成有利于学校发展的决策己成为目前高校管理体制改革中的重点。传统的领导决定一切的决策方式,缺乏有效的制约机制也容易滋生高效腐败,显然己经不符合民主法治化的潮流,而且也不利于形成科学的决策以促进学校的发展。只有使决策建立在广泛民意的基础上,并对其进行科学论证,才能保证决策的民主性、科学性,才能使学校的发展紧跟时代脚步。

  保证决策的民主化,很重要的一个内容就是完善教代会制度。在我国,学校与教师之间的基本法律关系是聘用合同关系,但学校与教师之间的联系却远非一纸合同可以言明。学校是教师工作发展的主要平台,而且教师属于非常稳定的职业,教师的利益荣辱与学校的发展与休戚相关:此外,基于双方之间聘用合同的授权,学校作为雇主对于大学教师有着相当大的管理权,学校实施的行为很可能与教师的利益直接相关,因此,大学章程应当保障教师在决策制定过程中的参与权,具体表现为:教师对学校发展的重大决定和与教师切身利益相关的举措在校长办公会或党委常委会(实行校董会管理制的学校则是董事会)通过后,还需要交由教代会表决通过:在议案的提案权方面,除了学校各个学院、部处等单位有提出议案权外,应当允许一定数量的教师联名即有提案权,有权要求校长办公会或党委常委会(实行校董会管理制的学校则是董事会)审议其议案。同时,在对学生的管理方面,可以广征求学生的意见,实现与学生之间的良好沟通,培养学生对学校的归属感。此外,保证决策的科学化,就需要对学校作出的决策进行科学论证。在此,交由法律咨询机构进行审查,或聘请专家对决策进行科学性论证都是有效的方式。

  (三)保障教师、学生权利,规定相应的权利救济渠道

  高校培养的对象是学生,学生素质的提高是高等教育的基本目标。学生是受教育者,但长期以来被置于被管理者的地位,其权利没有得到关注。教师的权利也是如此,一直以来没有真正行使自我管理的权利。学生和教师是高校发展的灵魂,重视人才,以人为本,现代大学制度建设离不开对教师、学生权利的保障。保障教师学生权利的一个重要方面是完善权利救济的申诉渠道。学校作为依法律授权而获得其内部规则自治的主体,其有权为实施其规则而为一定行为并可依章程等内部规则对教师、学生的违规行为做出处分或其它决定,法律也同样保护教师、学生的合法权益,遵循“有权利必有救济”的基本法律原则以及我国立法的相关规定,对于学校实施的侵犯教师、学生强行法下合法权益的行为,教师、学生有权提出申诉或进行诉讼。章程作为大学自我治理的“宪法”,应当建立教师、学生权利申诉委员会,对教师、学生提起的不服学校的有关处分或决定进行审查,并在规定期限内作出答复。学生对学校的答复不服的,可以向教育行政部门申诉,涉及基本权利的,还可以提起诉讼。

  (四)建立具有权威性和制约力的高校内部监督、制裁机制

  章程所规定的权力结构、民主决策、权利救济等内容的实施,均离不开监督机制的保障作用,拥有完善的监督机制是章程得以实施的重要条件。学校内部应当设立权威性的监督机制,以保证学校各部门的活动依法进行,对违反规定的个人或部门,应当有责任追究制,以确保学校的管理规定得到遵守,做到“执法必严、违法必究”。

  高校内部的监督机制主要包括两个方而:一是对学校作出的规范或决定进行监督。监督的渠道有很多,法律咨询机构对规范性文件的事前审查和事后提请合法性审查、教代会对学校重大决策的表决权都是对学校决定的监督。二是对学校领导的监督。在实行校董会管理制的学校,校董有权撤换不称职的校长及其他管理人员,公立大学中,教代会或教授应当有权审查学院或学校领导的弹劫案,提案权应当赋予各个学院、部门等下属单位,同时,也应当赋予一定数量以上的教师代表联名即可提出对学院或学校领导的弹劫案,由教代会或教授会审查。按照我国人事和干部任免的有关规定,审查的结果可以作为有权部门任免干部的重要参考。

  三、大学章程建设的意义

  (一)实行大学章程建设是党的十八大的根本要求,是依法治国方略的题中之义

  党的十八大提出了“要发挥人民主人翁精神,坚持依法治国”,依法治国不仅仅是指国家管理、治理方面的法律化,更是包括整个社会的管理活动都必须依法进行,全社会各个层面的管理都渗透着法治的因子,学校的管理也必须依照法治的原则和方法进行,而其中最为基础的是大学章程的建设。

  (二)大学章程建设是大学自身科学发展的需要

  从制度建设与科学发展的关系来看,制度建设是科学发展的基础。正因为如此,才会有学者说,一流大学是制度文明的产物。一流大学之所以一流,是因为其已建立起完善的制度和运行机制,使学校的办学理念与精神能够得到真正的贯彻与执行。随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善,教育领域的社会关系与管理范畴发生了重大变化,学校面向社会自主办学面临大量的新情况、新问题,只有依照依法治校的方略,通过大学章程建立完善的监督与制约机制,规范教育教学工作手段,才能保证贯彻执行党的教育方针,提高办学水平和办学效益,以适应市场化改革对高校的要求。

  (三)大学章程建设是建立现代大学制度、实现高等教育现代化的需要

  现代大学制度源起于德国柏林大学创立时明确的学术自由、教授治校、大学自治等原则,后来被认为是体现了大学共性的基本价值与制度。高等教育现代化则是高等院校普遍建立了现代大学制度,高等教育的精神、内容、方式都符合了现代社会的需求,体现了现代精神。这其中以章程为基础的现代大学制度的建立是核心,现代大学制度必须通过章程建设来实现。

  (四)大学制度建设是实现以人为本、促进公民全面发展的需要

  大学是以教师、学生为主体的自治组织,教师、学生对学校管理的参与权、知情权与监督权,以及教师、学生权益的保护都离不开章程和制度的保障。同时,促进人的全面发展的大学教育也必须由以大学章程为核心的制度来实现,使大学教育符合各个阶层对教育的需求,为全民终身学习与全面发展提供机会。

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