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从全球气候变化和世界性立法变迁看我国的环境保护

作者:2014-09-11 11:34文章来源:山西大学科学技术哲学中

  气候变化是21世纪人类社会面临的最为严峻的挑战,也是当今世界各国普遍关注的全球性问题。是以,通过适当的制度安排(无论是国内的还是国际的)来解决当前气候变化问题业也成为全球共识。然而,制定(订)一份什么样的气候变化法,才是科学的,才是为全社会所接受的,这始终是立法研究者不断反思的焦点问题。为此,本文意欲从气候变化立法的制度变迁出发,通过史实性地考察与剖析,为世界及中国的气候变化立法提供一种历史制度主义的观念维度。

  一、气候变化立法的

  世界进程:科学、政治与制度

  从全球应对气候变化的演变来看,其制度变迁经历了如下三个阶段,即从科学到政治,再从政治到制度安排,而且这种发展趋势目前仍处于一个不断演化的进程中。

  (一)由科学问题转为政治问题:《联合国气候变化框架公约》的建立

  19世纪初,法国物理学家约瑟夫·傅立叶提出一个看似简单而实则不然的问题,即是什么决定了一个像地球这样的星球的平均气温?至此,人类开始踏上对气候变化问题研究的科学之路。1896年,一位瑞典科学家阿列纽斯在研究冰河时代之谜时,通过计算得出一个研究结果:若大气中的二氧化碳含量增加一倍,就会导致地球温度升高5℃~6℃。1938年,一位名不见经传的英国工程师盖伊·斯图尔特·柯兰达在英国皇家气象协会的会议上,更是大胆地提出一个论断:是人类的工业,是我们到处都在使用的矿物燃料,释放出的上百万吨二氧化碳正在改变着我们的气候。

  自20世纪50年代开始,随着一系列事件的发生,使得气候变化问题逐渐向政治议题开始靠拢。1951年,世界气象学组织建立(它后来成为联合国的一个专门机构),为气候学研究提供了重要的组织和资金支持。另一个值得关注的是环境问题开始进入人类的视线。人们从担心贫困转向了担心健康状况,1953年伦敦严重的雾霾天气,使人们意识到大气污染对人类有着致命的危险性。1963年美国科学家基林等人发表了一份报告,指出地球中二氧化碳含量在不断增加着,它可能会导致下个世纪地球的气温升高4℃,而这将可能引发冰川融化、海平而上升等一系列严重后果。20世纪70年代,在印度、美国、俄罗斯以及非洲出现大而积的干旱并引起了粮食的歉收,饥荒问题再一次引起公众对气候变化问题的关注。80年代开始,科学家们通过不同的研究,不断表明全球气候变暖正在成为人类社会最大的气候威胁。

  1988年,在来自科学家、公众甚至官员要求建立一个全球性气候变化研究组织的呼声不断加强的压力下,世界气象学组织和联合国环境署成立了政府间气候变化专门委员会(IPCC),负责联合世界各国的科学家对全球气候变化进行科学研究。1990年,IPCC提交了《第一次气候变化评估报告》指出,温室气体是造成全球气温升高的主要原因,而来自人类的排放对温室气体的增加产生了实质性的影响,如果不加以控制这种排放,将导致更为严重的后果。为此,1990年联合国大会通过了第45/212号决议,成立气候变化公约政府间谈判委员会(Intergovernmental Negotiating Committee, INC,以下简称政府间谈判委员会),具体负责《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)的谈判和制定工作,以期在1992年召开的联合国环境与发展大会上得以签署。

  1992年联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开,会议通过了具有历史性意义的《联合国气候变化框架公约》。该公约的目标旨在“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”。并且强调这一目标的实现是在尊重发达国家与发展中国家不同的历史责任和各自能力的基础上,并在坚持“共同但有区别的责任”原则前提下完成的。包括中国、美国在内的195个国家批准了该公约。至此,气候变化问题从一个完全是科学研究的议题转向了一个政治议题。

  (二)由政治问题转为制度安排问题:《京都议定书》到《哥本哈根协议》

  《联合国气候变化框架公约》是世界上第一个全面控制二氧化碳等温室气体排放,应对全球气候变暖的国际公约,也是国际社会在应对全球气候变化、进行国际合作的基本框架。自1994年公约生效后,缔约方每年召开一次缔约方大会(Conferences of the Parties, COPs)。然而,《联合国气候变化框架公约》并没有规定各个国家的具体减排份额,因此,制定一份具有法律拘束力的,能够规定各国具体减排分配的议定书就提到联合国气候变化缔约方大会的法律日程上。

  1997年联合国气候变化第三次缔约方大会在日本京都举行,会上通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol),对2012年前主要发达国家减排温室气体的种类、减排时间表和额度等做出具体规定。根据议定书的规定,占全球温室气候排放量55%以上的至少55个国家批准,才能成为具有法律约束力的国际公约。然而,2001年,布什政府以“减少温室气体排放将会影响美国经济发展”和“发展中国家也应该承担减排和限排温室气体”为借口,宣布拒绝批准《京都议定书》。美国的行为给全球温室气体减排蒙上了一层阴影。所幸的是,俄罗斯的批准达到了议定书生效的要求,2005年《京都议定书》正式生效。它成为人类历史上首次以法律形式限制温室气体排放的国际文件。

  2007年《联合国气候变化框架公约》第十三次会议暨《京都认定书》第3次缔约方会议在印度尼西亚巴厘岛举行,会议着重讨论了“后京都”问题,即《京都议定书》第一承诺期在2012年到期后如何进一步降低温室气体的排放。会上通过了“巴厘路线图”(Bali Roadmap),启动了加强《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》全面实施的谈判进程,致力于在2009年底前完成《京都议定书》第一承诺期2012年到期后,全球应对气候变化新安排的谈判并签署有关协议。

  2009年12月7日,联合国气候变化大会在丹麦首都哥本哈根如期召开,全世界119个国家的领导人和国际组织的负责人出席了会议。此次会议的召开向世界宣示了国际社会应对气候变化的希望和决心,也体现了各国加强国际合作,共同应对挑战的政治愿景。然而,会议进程并不顺利,在对2012年后温室气体的减排目标、对发展中国家的技术转让和资金支持以及发展中国家是否承担减排义务等方面存在严重分歧,会议几乎以失败而告终。19日在经过马拉松式的艰难谈判,联合国气候变化大会最终达成不具法律约束力的《哥本哈根协议》后闭幕。

  (三)由制度安排问题转为重构制度问题:气候变化谈判德班平台的开启

  《哥本哈根协议》的通过并没有最终解决2012年之后全球温室气体减排的具体承担义务问题。因此,联合国在2010年墨西哥坎昆召开了第十六次缔约方会议,并在会上通过了《坎昆协议》。然而,尽管《坎昆协议》进一步深化了自“后京都”谈判以来的各项成果,但仍如同《哥本哈根协议》一般,在关于“《京都议定书》的命运、未来气候机制的法律形式和结构,以及发达国家与发展中国家不同待遇的性质和范围上仍没有得到根本性的解决。

  2011年联合国气候变化大会第十七次大会即德班会议在南非德班召开。这次会议上,欧盟抛出了气候变化路线图,企图将美国以及中国等发展中国家纳入到全球强制减排行列中。但美国始终坚持自《京都议定书》以来的一贯拒绝立场;而中国、印度等发展中国家则强调平等的可持续发展权,以及不可动摇的“共同但有区别的责任”原则。会议在延迟了一天之后,最终达成了一系列的德班决议。其中,通过了《京都议定书》第二期的承诺安排,即《京都议定书》第二期承诺从2013年1月1日起生效,到2017年或2020年12月31日结束,发达国家到2020年将温室气体排放总量在1990年的基础上减少25%~40%。然而,加拿大、俄罗斯和日本己明确表示不参加《京都议定书》第二期承诺,美国则一直拒绝承诺强制减排,因此,《京都议定书》第二期承诺将主要由欧盟国家来完成。但是更为令人遗憾的是,德班会议结束第二天,加拿大就突然宣布退出《京都议定书》,这无疑给本来就孱弱的全球温室气体减排又蒙上了一层阴影。

  (四)德班平台下对中国应对气候变化的挑战

  自2012年联合国气候变化大会第十八次大会即多哈会议起,全球气候变化谈判进入到了另一个新的谈判框架下,即德班平台。德班平台的主要特点在于,其开启了联合国气候变化谈判的单轨制模式。同时,这也使中国进入到一个新的谈判阶段。具体而言,它所带来的问题和挑战表现在如下三个方面:

  1.单轨制是联合国气候变化双轨制谈判终结后创设的一种新的谈判模式。2005年蒙特利尔气候变化大会启动了一个在《京都议定书》框架下,由157个缔约方参加的2012年后发达国家温室气体减排责任的谈判进程,为此专门成立了一个新的工作组,即《京都议定书》特设工作组(AWG-KP),并于2006年5月开始工作。这一工作组的成立打破了原有联合国气候变化谈判模式,启动了双轨制的气候变化谈判进程。2007年在印尼巴厘岛召开的《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方大会上,又成立了一个长期合作特设工作组(AWG-LCA),最终完成了双轨制的气候变化谈判的模式构架。

  不言而喻,双轨制谈判模式启动的直接动因是为将美国纳入到全球控制气候变化的谈判进程中来(美国是当时全球最大的温室气体排放国,但却不是《京都议定书》的缔约国)。但谈判后期发生了新的变化,欧盟等发达国家不仅希望将美国,而且也意图将包括中国在内的其他发展中排放大国纳入到强制减排行列中,提出放弃双轨制,采取单轨制的谈判模式。实际上,这种主张背离了双轨制谈判模式设计的初衷,最终它演变成发达国家与发展中国家不同的应对气候变化谈判立场平台。而双轨制谈判模式也成为维护和体现“共同但有区别的责任”原则的具体表现形式。

  从2006年至2012年,联合国气候变化双轨制谈判模式运行了六年,直到2011年德班会议上通过了“德班一揽子决议”,决定建立“德班平台”,取代长期合作特设工作组的工作。2012年,工作组在延续一年之后被正式关闭,与此同时,“德班平台”下构建新的国际谈判机制则开始工作。至此,气候变化双轨制谈判模式终结,联合国气候变化谈判进程在“德班平台”下进入单轨制谈判模式。

  2.德班平台单轨制谈判模式将主导未来联合国气候变化国际制度的发展方向。尽管2012年气候变化多哈会议通过的一揽子决定中依然重申“共同但有区别的责任”原则,但未来联合国气候变化谈判将建立在“德班平台”单轨制下己成既定事实。特别是2012年多哈会议上关闭长期合作特设工作组的事实,和2013年4月下旬,德班平台第二次工作会议在德国波恩的召开,都体现了这种发展趋向。

  这一系列的联合国气候变化谈判进程的新动向均表明,随着《京都议定书》的逐渐边缘化(加拿大的退出、日本、俄罗斯等国的不承担第二期减排承诺,以及欧盟拒绝量化指标等都是明显的表现),缘于该议定书的双轨制谈判,最终将退出联合国气候变化谈判进程的舞台。同时,未来在德班平台下以单轨制模式开展的联合国气候变化谈判将成为出台新的应对气候变化国际制度的主要机制。根据《联合国气候变化框架公约》第十七次缔约方大会的决议,德班平台应在2015年或之前拟订出一个可在2020年开始生效和执行的、适用于所有缔约方的议定书、另一国际文书或某种具法律拘束力的议定结果。因此,未来气候变化国际制度将有两个新的趋向,即第一,摆脱《京都议定书》的桎梏,出台一项适用于全体缔约方的国际文件;第二,进一步加强制订具有法律拘束力的国际文件。

  3.德班平台下单轨制谈判进程使中国面临新的谈判情境、现实挑战和诸多问题。无论未来“共同但有区别的责任”原则如何演变,在德班平台单轨制谈判模式下,“共同责任”势必会被再度强化,而“区别责任”或将发生“排放大国与小国”的转向。对于中国而言,新的单轨制谈判模式有助于中国谈判力量的集中,更易于在减排、适应和技术资金等方面寻求战略平衡,但同时它也带来了一些非常严峻的挑战。

  第一,单轨制谈判模式下,“共同但有区别的责任”原则出现非中国意愿的转向。在德班平台下,“共同但有区别的责任”原则试图保持原有的意义,现在看来将是微乎其微的,它极有可能发生两种不同类型的转变。一种是对“共同但有区别的责任”原则重新解读,这里面最大的问题是对“区别责任”的解释,中国显然不希望看到按“排放国”进行划分;另一种则是完全放弃“共同但有区别的责任”原则,或是只强调“共同责任”,或是用另一新的原则取而代之。对于中国而言,这也是最不愿意发生的情形。

  第二,在单轨制谈判模式下,新机制的创设或存在削弱中国话语权的可能性。毫无疑问,中国在今天的气候变化谈判进程中己拥有一定的话语权,但我们尚缺乏将这种话语权转换成有利于中国气候利益的机制。无疑,单轨制谈判模式下提供了创设新机制的可能性,但倘若中国准备不足,这种话语权则极可能会被其他国家所攫取或蚕食。

  第三,在单轨制谈判模式下,未来气候变化国际制度中对中国强制减排的束缚或加强。从目前中国气候变化的本土情境来看,我们更关注适应、资金和技术,而强制减排是我们最不希望得到的谈判结果。但在单轨制谈判模式下,减排议题有可能会被放大,特别是随着国际气候政治形势的深刻变化,欧盟与美国结盟的可能性在增强,这对发展中国家,特别是对排放大国而言,被强制减排的可能性愈加强烈。无疑,这对于中国而言将面临自哥本哈根气候变化谈判以来更为艰巨的谈判形势。

  二、气候变化立法的中国路径:环境、发展与制度规划

  与国际气候变化立法的制度变迁不同,中国在其气候变化立法进程中,是从环境问题转向发展议题,再从发展议题转向制度安排。这一制度变迁具体表现在以下三个方面:

  (一)应对气候变化作为环境议题

  如同世界上的其他国家一样,在中国,气候变化问题与环境保护是紧密联系在一起的,但它同样又是一个逐渐认识的发展过程。1972年中国派代表团参加斯德哥尔摩人类环境会议成为中国环境保护工作的开端。1973年8月中国召开了第一次全国环境保护会议,通过了《关于保护和改善环境的若干规定》,这次会议标志着国内环境保护工作正式拉开序幕。1974年10月25日,国务院环境保护领导小组正式成立,开始制定环境保护规划与计划。1979年《环境保护法(试行)》正式颁布实施。1982年在城乡建设部下成立具有国务院编制的环保局,它成为1984年国务院成立的环境保护委员会的主要执行单位,全面负责全国环境保护工作。

  1988年,政府间气候变化专门委员会( IPCC)成立之际,中国在IPCC的牵头单位是中国气象局。同一年,国家环保局升格为国务院直属单位。从1988年起,中国开始积极参与了IPCC的工作。1989年,中国组织实施了一项气候变化研究计划,包括40个项目,有大约20个部委和500多名专家参加。1990年,国务院环境保护委员会在第十八次会议上通过了《我国关于全球环境问题的原则立场》,首次阐明中国在气候变化问题上的立场。同时,会议通过了建立气候变化协调小组的决定。同年10月,由环境、科技和社科部门联合主办了一次为期三天的高层国际会议,会议围绕“90年代的中国与世界”这个主题进行了研讨,这是中国围绕环境问题举办的第一个国际会议。在此会议上,气候变化是其中重要的议题之一。1990年的此次会议还促成了中国政府于1992年建立了中国环境与发展国际合作委员会(国合会,CCICED)。这一组织由时任国务院环境保护委员会主任宋健担任首届主席,直到今天,它都是中国重要的环境咨询机构。

  1992年,中国派代表团参加了里约热内卢的环境与发展大会,并在会议上签署了《联合国气候变化框架公约》。此次会议召开一年后,中国成为世界上第一个根据全球21世纪议程行动计划制定本国21世纪议程的国家,积极促进了中国的可持续发展。1998年,国家环保局再次升格为国家环保总局,成为国务院成员单位,进一步加强了中国在气候变化问题上的工作与谈判。

  (二)应对气候变化作为发展议题

  1998年,中国经历了一次大的国家机构调整,其中原有的气候变化协调小组被国家气候变化对策协调机构所代替,它由17个部门单位组成,并由国家发展计划委员会取代中国气象局作为统筹协调单位。在这一期间,从2001年开始,国家气候变化对策协调机构组织了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》的编写工作,并于2004年底向联合国气候变化第十次缔约方大会提交了该报告。2002年中国正式批准了《京都议定书》,开始积极参与该议定书项下的清洁发展机制项目(CDM)活动。2007年1月,中国成立了应对气候变化专门委员会,它成为国家应对气候变化,出台政府决策而提供科学咨询的专门机构。同年,为进一步加强气候变化的领导工作,由国家应对气候变化领导小组取代了国家气候变化对策协调机构,由国务院总理担任组长,全面负责国家应对气候变化的重大战略、方针和对策,协调解决应对气候变化工作中的重大问题。应对气候变化工作的办事机构设在发展改革委。

  无疑,正如胡锦涛同志在联合国气候变化峰会上所言,“气候变化既是环境问题,更是发展问题”,中国应对气候变化组织机构的变化正反映了中国对气候变化问题认识的进一步加深。它不仅仅是对气候变化科学的认识,而且更是对中国现阶段国情的深入把握。改革开放为中国带来了经济的迅速发展,但同时我们的能源消费也与日俱增。1993年中国成为石油净进口国。仅十年之后,中国就成为全球第二大石油进口国。到2007年,中国能源消费己稳稳占据了全球第二的位置。严峻的能源形势使中国的能源安全面临极大的考验,构建合理的能源对外依存无疑将是中国在未来一段时间内的紧迫任务。

  然而,能源的大量开发和利用是造成环境污染和气候变化的主要原因之一。世界各国的发展历史和趋势表明,人均二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发达水平有明显相关关系。因此,未来随着中国经济的发展,能源消费和二氧化碳排放量必然会持续增长,减缓温室气体排放将对中国现有发展模式提出重大挑战。更为困难的是,中国是世界上少数几个以煤为主的国家,能源结构的调整受到资源结构的制约,这就造成中国以煤为主的能源资源和消费结构在未来相当长的一段时间将不会发生根本性的改变,使得中国在降低单位能源的二氧化碳排放强度方面比其他国家面临更大的困难。

  是以,既要发展经济、消除贫困、改善民生,又要积极应对气候变化,将是当今中国面临的一项巨大挑战。毋庸讳言,如何能在应对气候变化与发展之间寻找到平衡点,将是实现未来中国应对气候变化的关键所在。

  (三)应对气候变化作为制度安排议题

  随着联合国气候变化谈判的深入,特别是德班平台的启动,构建一个未来新的并富有活力的全球应对气候变化机制,成为当前全球应对气候变化的工作重点。而与此同时,随着中国应对气候变化进入一个新的发展阶段,制度安排议题也无疑成为应对气候变化的重点领域。

  2009年8月,全国人大常委会作出《关于积极应对气候变化的决议》。在该决议中指出,要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务,纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律,及时出台配套法规,并根据实际情况制定新的法律法规,为应对气候变化提供更加有力的法制保障。

  事实上,自2008年以来,一系列与应对气候变化有关的相关立法就在不断的出台。例如《循环经济促进法》、修订后的《节约能源法》都在2008开始实施。同一年,国家发展与改革委员会设立了应对气候变化司,主要从事综合分析气候变化对经济社会发展的影响,组织拟订应对气候变化重大战略、规划和重大政策;牵头承担国家履行《联合国气候变化框架公约》相关工作,会同有关方面牵头组织参加气候变化国际谈判工作;协调开展应对气候变化国际合作和能力建设;组织实施清洁发展机制工作;承担国家应对气候变化领导小组有关具体工作。毫无疑问,这一应对气候变化具体机构的设立,从一定程度上加强了中国在气候变化问题上的体制组织建设,有力地促进了中国应对气候变化的制度安排。

  2009年12月在哥本哈根气候变化大会刚刚结束之际,中国修订后的《可再生能源法》开始实施。2010年国家把能源法和大气污染防治法修改纳入到制度立法工作计划中。与此同时,青海省人民政府颁布中国第一个有关气候变化的地方性规章《青海省应对气候变化办法》。同年,在国家应对气候变化领导小组框架内设立了协调联络办公室,加强了部门间协调配合。2011年山西省人民政府出台《山西省应对气候变化办法》。

  自2009年全国人大提出应对气候变化立法以来,中国从不同层面开始了气候变化立法设计工作。2010年中国社会科学院与瑞士联邦国际合作与发展署启动了双边合作项目《中华人民共和国气候变化应对法》(社科院建议稿),2012年4月,该建议稿全文正式公布。2011年国家发展和改革委员会委托中国政法大学组织开展中国应对气候变化立法研究,2012年该项目顺利结题。同年9月,受国家发展和改革委员会气候变化司委托,中国政法大学和江苏省信息中心承担的“省级气候变化立法研究—以江苏省为例”项目正式启动。2013年6月,由中国清洁发展基金赠款项目支持的“湖北省气候变化立法研究”也在武汉大学法学院进行了项目会议。与此同时,四川省也正在开展气候变化立法工作。更值得强调的是,2013年11月中国首部《国家适应气候变化战略》出台,正式提出了中国适应气候变化的各项原则和指导方针。

  三、历史制度主义下对气候变化立法的反思

  如上所述,无论是国内还是国际,对气候变化进行立法或制度安排,均已成为一种不可改变的事实。这是因为,构建起来的制度有助于形成一种结构体系,而稳定的结构又益于人们行为的规范,从而促使整个社会形成一定的共识或价值基础。然而,应制定一种什么样的气候变化法,或者说,如何才能制定一份既具科学性,又能适应社会进步和经济发展的立法,这正是当下各国气候变化立法考虑的核心内容。对此,从历史制度主义的视角出发,无疑将有助于回答和加深对这一问题的认识。

  首先,应尊重气候变化立法的差异性。历史制度主义告诉我们,“制度不是天然存在的,制度的存在受到历史力量的作用,而且是各种复杂力量的共同作用才表现了现在的而貌,这一发现让很多人认识到制度的演变不是决定的,而是具有一定的偶然性。一个国家或者一个地区选择现有制度不完全是直线决定论的,而是历史复杂变量的作用下,也许某个偶然性要素的重大作用,在路径依赖的惯性下而形成的一个现实的结果。

  同样,作为一种制度安排,气候变化立法亦是如此。它是在各种复杂的历史情境和社会条件下生成的,它强烈地受到地域、民族习性以及文化的渲染,因此,在某一地区能够良好运作的制度安排,未必能在其他区域发挥其应有的功效。而且,长期的历史实践及社会科学理论也已多次表明,社会和地区的差异性很大程度上是人类社会创造力的源泉和文明进步的原动力。是以,应尊重气候变化立法的差异性。当然,此处强调的差异性并不是排斥气候变化制度安排的统一性(或言之必要性),而是更多地指向实现气候变化问题得以解决的制度安排的多样性。毋庸置疑,只有在保证尊重气候变化立法差异性的前提下,才可能允许气候变化制度安排多样性和多元化的存在,才可能更大限度地发挥人类在解决气候变化问题上的创造力。

  因此,作为国内气候变化立法,中国不仅要吸纳国际社会在气候变化方面的一致共识,而且也要看到各国在气候变化立法方面的区域适应性。当然,更重要的是,要将气候变化与中国的经济、社会和文化的历史发展而相结合,在气候变化治理中发挥自身独特的区域理念和制度优势,而不是强制性地要达到与国际社会统一的气候变化立法范式。

  其次,应防止气候变化立法的路径依赖。尽管历史制度主义强调路径依赖,认为后者是制度变迁中必然产生的事物,但是路径依赖仍然存在着优劣之分。毫无疑问,正是由于路径依赖的不同,造就了国家相异的发展情势。因此,选择正确的路径依赖将决定着国家未来发展的方向。

  就气候变化立法而言,极易形成两种不当的路径依赖。一种是围绕着气候变化形成的制度“锁定”。这是从宏观视角来说的,即气候变化立法是不是一定必须围绕着气候展开?是否存在着一种不依气候变化开展的制度设计?有没有一种不依气候变化进行却能产生更大的社会和经济进步的制度设计?显然,如果对上述问题没有一个清晰的回答,必然会出现一种为“气候变化”而进行的气候变化立法,必然形成一种“气候变化”的制度锁定或路径依赖,但是这种路径依赖一定就是最好的吗?

  另一种不当的路径依赖是从微观制度层面说的,即存在着一种围绕着“气候变暖”的制度锁定。当前,气候变暖己是一个不争的事实。但是,从科学哲学的角度来看,气候变暖也仅是放在一定语境之下才能成立。倘若不考虑气候变暖的科学语境,而只是孤立地对气候变暖进行制度设计,这种路径依赖一旦形成,将使社会的能动性被固化,最终气候的“突变”则极可能对国家社会形成更大的挑战和威胁。

  是以,根据历史制度主义的路径依赖理论,我们是要选择一种路径依赖,而不是不要路径依赖,但这种路径依赖应建立在促进社会和经济进步的大前提之下。通过对气候变化的制度设计,不仅仅是要解决气候变化问题,更是要在解决气候变化问题的同时,实现更大的目标,或经济的,或社会的,或环境的。因此,要防止出现为气候变化而气候变化立法的错误思想和观念,而要从更高层面、更高视野出发。而且,唯有如此,才能产生更有效的气候变化的制度创新。

  最后,密切关注气候变化立法的关键节点。历史制度主义认为,制度在其存在的大多数时间里都处于均衡状态,按照制度最初的决策发挥功能,然而这种均衡不是永久存在的,当社会环境达到某种程度时,会产生制度的“均衡断裂”,从而会引起社会变迁的急速爆发。因此,关注这种均衡断裂的关键节点具有非常重大的意义。

  在此,我们以英国作为解读关键节点的事例。众所周知,英国在气候变化领域是一个积极的倡导者和推动者。然而,英国今天在气候变化领域所取得的一系列成果,是建立在其较早地开展气候变化治理的基础之上的吗?可以发现,这个答案是否定的。但不可否认是,英国极好地利用了历史制度主义上所说的关键节点,从而促成了其在国际气候政治舞台上对话语权的掌控。

  自18世纪英国工业革命以来,英国就是一个以煤为主的工业化国家.门。煤炭是英国国民经济的重要支柱产业,而且与煤炭相联系的利益集团己成为英国社会不可小觑的政治力量。毫无疑问,在这样一种情势下,英国根本不可能成为一个在气候变化领域大展身手的国家。

  然而,随着英国经济的不断规模化,煤炭利益集团越来越成为英国经济和社会发展的强大阻力。这促使1979年上台的撒切尔政府不得不与以煤炭利益集团为主的工会展开了一场殊死的政治角逐。为此,撒切尔政府一方面推进私有化改革,另一方面出台新的能源法案,特别是《1989年电力法》出台之后,电厂加大了对天然气的使用,从而削弱了煤炭利益集团左右英国经济和社会的能力,英国由此开始了由煤转向天然气、核电为主的能源结构调整。

  毋庸讳言,英国今天在国际气候政治中的领导地位,并不是来自于其积极的环保意识,而是在一场打击煤炭利益集团的政治斗争中,由天然气和核电取代了煤炭,从而促成温室气体排放的下降,并将英国推向了国际气候政治舞台的领导者。是以,在气候变化立法中,应时刻关注对气候变化制度变迁产生影响的关键节点,尽管这些关键节点可能与气候变化问题的解决并不存在直接联系,而是一种“隐关联”,但是这种“隐关联”却极可能促成气候变化问题的最终解决。

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