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行政体制改革的法制化道路与相应路径选择

作者:2014-09-11 14:27文章来源:山东大学法学院

  行政改革是政治改革的一部分又是政治体制的重要部分,行政改革的提出是适应政治改革要求的折中方案。行政改革涉及的主要是政府的机构设置和运行机制。相比较于政治改革,行政改革涉及的内容较少、阻力较小,因此,行政改革随着经济的进一步发展脱颖而出,成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求。行政改革是一种承接经济体制和政治体制的结合部,作为上承经济体制改革,下启政治体制改革的关键点,行政体制改革意义重大。

  一、法治化对行政改革的意义

  (一)行政体制改革法治化是依法治国的必然要求

  法治的真谛在于用法律约束权力—也即广义上的政府的权力,包括立法权、行政权和司法权,从而保障人类尊严。行政体制改革主要是对行政权力的分配的调整与制衡,因此,实现法治国家这一目标当然地需要将行政体制改革纳入法治化轨道。法治化实质上包括两方面的内容:私法之治和公法之治。法律说到底是服务于人类生存的,政府的产生也是公民为了保障更好的生存状态而组成。私法之治是指在市民社会中形成一种被普遍承认的规则,从而使公民的社会生活有序自由地进行。但是,市民社会中所形成的普遍规则的实施需要一个安定有序的社会环境,即有序的政治秩序来保证内部市民交往的安定,这也是公法之治的产生基础。公法之治与私法之治相结合,才共同构成对法治的完整理解并形成一个完整、统一的法治秩序。我国建设法治国家,既要注重公权领域权力的合理分配与制衡,也要注重私权利领域权利的保护及自由的维护。具体在行政体制改革上,就需要在改革行政权力行使机构的同时,更加注重行政权力对权利的尊重与保障。只有将行政体制改革纳入法治的轨道,才能及时、有效地矫正改革过程中违法、侵权现象的发生,保障改革取得丰硕成果。

  (二)行政体制改革法治化是科学改革的必然要求

  行政体制改革主要包括行政权的重新界定,行政组织结构、规模变化,行政机关的调整和公务员制度的完善等。行政体制改革作为一项庞大而系统的工程,其改革的每一个环节都至关重要,中间一个环节出现问题很可能影响其他环节的改革顺利进行,最终影响改革效率及效果。法治化要求行政体制改革纳入法治轨道:首先,改革之前要经过一系列科学的论证,确定改革方案;其次,改革推行的过程要通过法律规范确定有关原则指导,明确相关程序,规则;再次,改革过程中要进行阶段性的评估,及时发现问题,总结经验教训。法治化过程中的主要环节和要求,有助于在改革过程中做出预测,保持秩序,有效地处理改革过程中遇到的问题。通过对程序的认知,可以最大限度地降低改革过程中的主观偏向,使改革尽量客观科学。另外,程序的另一重要功能是可以将复杂庞大的工作工程分成不同的阶段,明确责任。通过法治化可以使改革更具合理性、可行性,有效防止改革中的专断和任性。

  (三)行政体制改革法治化是及时确认巩固改革成果的必然要求

  我国自建国以来己经进行了多次机构改革,每一次改革都是由政府设计并且由政府推行,虽然政府的一部分改革方案须权力机关批准,但是,权力机关在改革过程中介入的非常有限,基本上改革都是政府策划政府推行自我监督。这种方式有利于改革迅速推进,在短时间内取得显著效果,但是也存在着许多内在的缺陷。由于改革过程中集权严重,改革者主观随意性大,改革方案也往往缺乏细致的论证,改革成功与否全依赖政府自身的智慧和魄力。改革的集权也导致了改革成果难以巩固。法治化的过程就是将改革的权力、方案,推进模式,成果巩固都通过法律规范予以规定,形成良好的改革秩序。权力的法治化,就是首先要对改革权进行合法授予,通过权力的授予相应的责任也就更加明晰,从而一定程度上减少了改革的专断和任性。方案推进模式的法治化,就是讲改革方案,推进模式的大体步骤通过法律规范予以固定,上升到法律的高度,有助于减少改革过程中的主观偏见,提高改革过程的科学性。成果巩固的法治化,主要是将改革成果及时予以固定,这样有助于防止改革的成效出现反弹。

  二、行政体制改革法治化的路径选择

  (一)实现行政体制改革法治化需要通过立法推进改革

  1.对改革权的授予采取法律保留原则。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对全面深化改革做出了全面部署,将我国的行政体制改革由外延式逐渐向内涵式推进。所谓内涵式行政体制改革,是指政府职能调整整合、政府机构再构和政府运行机制再造的统一。内涵式的改革的主要目标就是对政府职能、结构做出调整,对政府本身做出改革己经超越了行政权的范畴,属于国家权力的范畴。国家权力的行使主体属于全国人大,因此,改革权的设定主体当然地属于全国人大,设定形式采取法律保留原则,通过宪法或者法律来设定。采取法律保留原则设定改革权有利于保证改革进程的稳定性,避免随着领导人或者主要负责人的更换影响改革进度。为了适应社会转型遇到的紧急情况和改革中的偶然性,赋予行政机关一定的改革设定、变更权是必要的,但是要由法律进行特别授权,对设定、变更的情形做出严格的规定,并且不得与宪法和法律相冲突。

  2.制定统一的《行政体制改革程序法》。程序是可以反复适用的工作机制,通过程序性的规定,可以有效防止改革的任意性、随意性。行政体制改革是法治在行政领域的深化,也是行政对法治的有力回应。为适应法治经济带来的社会转型的行政体制改革,本身也应该走法治化道路。法治一方面要求行政体制改革要依据相应的实体法,另一方面也需要依据法定程序理性推进。作为行使改革权的机关,全国人大应当制定统一的《行政体制改革程序法》,对行政体制改革基本方案的提出、方案论证与评估以及方案的实施与监督做出基本的框架性规定。我国的历次改革都是政府内部提出,由人大进行审议通过,可以看出我国的行政改革动力基本靠政府自身的内在觉悟,人大的审议虽然能对改革的权力进行一定程度的监督,但是目前政府绝大部分的改革都是由国务院内部文件决定。在《行政体制改革程序法》的制定中,要完善行政体制的决策制度,须加强人大的审议权。行政体制改革涉及每一个公民的切身利益,尤其是行政相对人的利益,行政体制改革方案制定后,应当赋予行政相对人听证的权利,广泛听取社会民众对改革的建议、意见,增强改革的合理性、可行性。

  3.完善《行政组织法》和制定《行政编制法》。目前,我国现行的两部组织法《国务院组织法》和《地方组织法》都是施行于上世纪80年代,虽然《地方组织法》经过了多次修改,但从总体上来看,这两部《组织法》规定都相对原则,在机构的权限规定上缺乏细致、可操作的规定,尤其是传统行政组织法的理念,很少关注行政机构自身承担的功能和行政任务。在行政体制改革中,政府机构的改革成为体制改革的重头戏,政府机构改革的推进必然需要完善我国相关《行政组织法》,在逐步细化现有组织法的基础上,立法理念的更新尤为重要。在今后的组织建构中,要充分考虑到行政功能所引发的对机构设置要求,对行政机构的设置采取一种多元的、开放的态度,对于符合实质法治的机构设置也应予以认可,在满足法治的基础上以最大限度地实现行政任务为机构设置要求。我国机构管理中存在的最大问题就是机构繁杂,人员庞大,我国编制管理的困境主要表现为管理基本制度的缺乏,我国编制管理的法律依据多是行政法规、行政规章层面上的,缺乏统一的立法层面上的规范。要解决编制管理的困境,在立法模式的选择上,应当采取由人大立法的模式,制定统一的《行政编制法》,仿效台湾采取的总员定额制度,通过法律对行政编制人员进行严格的控制,使我国的行政编制逐步走上法治化道路。

  (二)实现行政体制改革法治化需要转变观念

  法治的完整意义在于市民社会公民按照既成的规则有序而自由地交往,公权力通过维护政治秩序,服务于市民社会的自由交往。无论是私法之治的形成还是公法之治的建立,权利意识、法治观念的形成至关重要。中国市民社会的缺位造成了权利意识的淡薄,因此,在行政体制改革中,不仅要注重体制本身的优化,也要注重法治意识的启蒙。

  1.转变政府行政观念,行政体制改革就是要处理好政府与社会、政府与个人、政府与市场、政府之间的关系,核心就是确定政府的职能,解决政府权力的外围界限和内部配置问题,变传统的全能政府为有限、有为的政府。要实现政府职能转变,观念的转变至关重要。首先,政府要树立服务观念。传统的行政体制是建立在计划经济的基础之上的,突出人的作用,强调对社会的管制。随着市场经济的逐步建立与深化,传统的行政管制观念越来越不适应经济的发展需求,转变政府职能,建设服务政府成为政府改革的主要方向。转变政府职能的主要方面就是要优化政府结构,使之服务于经济发展,充分尊重和保障公民权利,但是政府服务职能的发挥关键在于观念的更新,只有从深层次转变政府行政观念,建立服务理念,政府结构优化所带来的积极作用才能够最大限度地得到发挥。其次,树立责任观念。行政权力涉及公民社会生活的方方面面,行政体制改革的过程中,缺乏审慎思考的改革举措有可能造成全社会改革成本的增加,最终背离改革目的。权力与责任是对应发生的,责任的建立能够有效遏制权力的任意,行政体制改革关涉国家的全局发展,政府树立责任观念,能够从源头上有效遏制改革的随意性,使改革始终遵循行政体制改革目的。

  2.转变公民观念,公民是政府行政的基础,是政府行政的有力回应。建设法治国家单纯制定法律规范是远远不够的,改革国家机器是不全面的,公民的权利意识也是法治国家的重要内容。法治的完整意义在于私法之治和公法之治,二者缺一不可。私法之治形成的基础就是公民权利意识主体意识的提高。首先,要树立公民权利意识。我国的法治化进程并不是随着经济发展、社会发展自然推进,而是由政府作为主导积极推进。政府主导推进的法治化模式在法治化早期发挥了巨大作用,加速了法治化进程,实现了短期内取得较大的法治成果。改革的持续性动力除了依靠政府的自我觉醒之外,还需要发挥社会组织、公民监督作用。对权力的最佳监督模式不是权力制衡权力,而是权利监督权力。行政体制改革关涉公民的切身利益,法治社会的公民要有权利主体意识,积极参与改革,不仅能为改革发展提供长足的动力,也能给予改革成果足够的尊重。其次,要树立公民参与意识。现代法治社会公民是社会的主体,是权利的主体。国家尊重和保障人权,推行民主执政科学执政,政府推行改革不再是关起门来办事,而是积极听取各方意见通过各种渠道搜集民意,参考民意。在行政体制改革的过程中,涉及到政府改革的重要内容时,可以采取设立听证制度、网上信箱等渠道听取公民意见,一方面可以增强改革的科学性,另一方面也可以激发公民的参与意识,有助于改革的顺利推进。公民作为对科学民主执政的回应,应当有参与意识,积极参与国家各项方针政策的制定。

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