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行政合同中的行政优益权浅析

作者:2014-09-05 11:21文章来源:南京航空航天大学

  行政合同是指:行政主体为优化行政管理吸收民法契约自由的精神,与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同己经成为行政主体管理社会事务的一种不可或缺的方式。行政合同打破了以往的行政行为的单方性,双方经过协商一致,以合同的形式来达到行政管理的目的。但是行政合同说到底在性质上仍然是公权力的行使,这就使行政主体具有了很多与民事合同不同的特权,也就是行政合同的行政优益权。

  一、行政合同中的行政优益权的涵义及其内容

  行政合同中的行政优益权是指,行政主体一方享有的,基于行政法律的规定或行政合同条款的规定,为保障和实现公共利益,对合同相对方行使的强制性权力。关于行政优益权的具体权力内容,法律并没有明文规定,学者通过对法律条文的分析得出了很多不同的观点,但基本都有重合的地方。行政合同中的行政优益权主要包括:

  第一、发起行政合同的权力。行政合同的发起人只能是行政主体。行政合同的内容、形式、标的,甚至是跟谁订立行政合同都是由行政主体单方决定的,行政相对人只能作为承诺方。

  第二、指导、监督行政合同的权力。行政合同是行政主体为了公共利益而制定的,因此行政主体要对行政合同履行的整个过程都要进行指导和监督,以确保行政合同履行的数量和质量都符合公共利益的需求。

  第三、变更、解除行政合同的权力。当不可抗力和突发状况导致行政合同不能够再继续履行下去或者继续履行下去会不利于公共利益的保护时,就需要行政主体单方面行使调整合同内容的权力,以保护公共利益。

  第四、制裁权。行政合同在很多情况下可能会与行政相对人的个人利益发生冲突,行政相对人很有可能不履行或者不按照合同内容履行。行政主体就可以行使制裁权。

  第五、强制相对人履行行政合同的权力。对于不履行行政合同的行政相对人,行政机关可以强制其履行。

  二、我国行政优益权的现状及规制的必要性

  行政主体在行政优益权的基础上进行行政管理既有利于公共利益的维护,又有利于行政管理目标的实现,但目前我国行政优益权的现状还存在许多不足,可能会导致行政优益权的滥用。以下主要从我国行政优益权的法律现状和实施现状来分析我国行政优益权规制的必要性。

  (一)行政优益权的法律现状

  虽然行政合同己经被广泛运用于行政管理过程中,但是目前我国还没有对行政合同中的行政优益权进行系统的法律规定,只是散见于一些文件或者地方性法规中。行政优益权的内容、形式、行使的程序以及救济的方式上都没有明确规定。法律的缺失会导致行政优益权的滥用,违背了行政优益权这项制度产生的初衷和原则。

  (二)行政优益权的实施现状

  行政合同从本质上来说,仍然是一种行政权力,也就不可避免地会出现滥用行政优益权的现象。有的行政机关将行政合同中的行政优益权变成一种变相的行政命令,使相对方的合法权益遭受侵害。还有的行政机关滥用行政优益权的制裁权侵害相对方的权益。部分行政机关怠于行使行政优益权中的监督指导权,或者与行政合同的相对方恶意串通,导致公共利益遭受损害。

  行政优益权的法律现状和实施现状都表明我国迫切需要对行政优益权进行规制。

  三、行政合同中的行政优益权的规制

  第一、制定完备的法律来将行政优益权具体化。行政优益权的目的是为了维护公共利益,何为公共利益,应当先明确下来。公共利益则是政府机关在履行职能时追求的能够满足社会公众生存、享受和发展的基本需要。为了维护公共利益,国外己经有很多国家都对行政合同优益权进行了立法。比如,德国在比较早的时候就以成文法的形式建立起了行政合同法律体系。我国也应当专门制定法律来规制行政合同中的行政优益权。首先是要明确行政优益权的行使主体。由于我国没有明确的法律规定,行政合同的主体比较混乱。法律应当规定在什么样的情况下哪些行政主体有使用行政合同的权力。其次是要明确行政合同中的行政优益权的种类等具体内容,防止行政主体擅自给自己增加权力。

  第二、对行政主体的行政优益权加强程序性规制。目前我国行政合同的优益权并没有程序性规定,导致行政主体会任意地、随时随地地行使优益权,这种行为会使其丧失应有的属性。程序是控制权力的有效保障。应此我国应当加强行政优益权的程序性控制。包括确立行政优益权行使的原则,例如回避制度、告知制度、说明理由制度、公开制度以及听证制度等等。

  第三、完善行政合同优益权的救济制度。无论行政优益权的法律有多么完备,滥用行政优益权的现象不可能会完全杜绝,所以建立完善的救济制度是很有必要的。国外有通过仲裁、调解来解决行政合同中行政优益权所引起的纠纷的,但是我国行政纠纷不适用协商调解的方式解决。而且行政合同中行政主体代表的是公共利益,如果允许协商解决就会有损公共利益。因为行政合同相较于其他行政行为具有更大的自由裁量性,每一起行政合同的纠纷都会有不同的特点,如果仍然像针对一般行政行为的诉讼那样,就会陷入机械化的局面。其次,审判依据应当扩宽范围。行政合同吸收了民事合同的契约精神,融入了更多私法的元素。因此在行政合同的行政优益权引起的纠纷中,应当将一些私法的规则也纳入其中。而不能仅以行政诉讼的规则作为唯一的依据。

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