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关于行政法基本理论的思考和“平衡论”分析

作者:2014-09-05 09:37文章来源:临沧师范高等专科学校
一、基础理论研究现状
    从上个世纪以来尤其是近半个世纪各个国家在宪法中以及各国的行政法学者们在其立法及著作中对行政法基础理论以及行政法制概念争论不休,很难达成共识。由于历史沿袭以及立法司法方面的差异,各个国家行政法学界对行政法本身的性质目的、功能作用更是众说纷纭、莫衷一是、大相径庭。
    目前行政法学界有关其基本理论的争论比较多的也就是“三论”之争。即“管理论”、“控权论”和“平衡论”三大理论之间的争锋,当然在此之外还有学者提出一些其他的理论主张和观点,但是通过比较和分析这些观点可以发现,它们所涉及的都是对行政法本质与行政法功能的不同认识,只不过是将主张者不同的价值判断标准融入进来罢了。
    在我国行政法研究的历史上,首次在其著作中对行政法基础理论进行论述和探讨的是应松年教授、朱维究教授,他们在1983年撰写的《行政法学理论基础问题初探》一文中提到:行政法学的基础理论应该是为人民服务理论。发展到今天,己经有非常多的学者在其出版的著作和教材中对此问题进行了探讨,但是最终都没有解决行政法学的基础理论问题。经过长时间的理论探讨和学术争鸣,我国行政法学界形成了不同的行政法学派。
    第一种观点将行政法看作是管理法。该学说起源并流行于前苏联、东欧各国和我国。其基本观点认为国家管理或国家行政管理范围内的社会关系应该是行政法的基础,也即行政法就是有关国家管理或调整和纠正国家行政管理范围内社会关系的法。所以行政法所要遵循的原则其实就是国家管理的原则,而执法机关的行政行为也就是国家的行政管理活动。行政法律体系是由管理者(即国家),管理活动和监督活动等三部分构成。
    第二种观点认为行政法是为了对行政权进行控制而制定和设计的法。该种观点起源和流行于英美法系国家,近几年也逐渐影响到我国在内的许多发展中国家的行政法律理论。该理论的主要观点是:行政法的目的在于对国家机关的行政法进行控制,防止执法机关滥用行政权力,如果出现行政权力滥用时该如何补救,但是,对行政法所作的控制以不能妨碍行政机关对公共利益的维护和提高行政效率为前提。所以其主要是指行政程序法。
    第三种观点认为行政法是为了在公益和私益之间寻求平衡而制定和设计的法。该理论是最早是由我国学者罗豪才教授在其1993年出版的《现代行政法的理论基础—论行政机关与相对一方的权利义务的平衡》一文中提出的,其主要观点认为,行政应该是一个平衡的过程,在此过程中要讲求权力和义务的平衡,而且这种平衡是以行政法制建设和行政法学研究为指导。
    第四种观点则认为现代行政法实质上是一种服务行政法,它的订立目的在于维护社会秩序、增进社会公众的整体福利最大化、最终建立和实现和谐的法治社会。可见其基本功能任然是对人权的保障,但是强调通过服务实现该目标。该观点的基本内容是,法律赋予政府和相关机构各种职权和权力,目的是使其能更加高效的为全体社会公众服务,以实现社会整体福利最大化,但是相关机关在执法过程中不得超越法律授权的范围,更不得做出有损社会公众共同利益的行为。
    综上所述,行政法学界关于行政法的本质和内涵有非常多的认识,这主要是由于学术界对于行政法的基础理论和支撑理论没有搞清楚,所以造成很多“误解”。在我国法学界更是如此,人们对于行政法的基础理论和本质的理解存在较大分歧,这很不利于该学科和相关理论的发展。
    二、对我国行政法学基础理论的分析
    站在笔者的角度来看,第三种观点即“平衡论”是在我国特定历史条件下的产物,更是我国政治、经济、文化、法律等因素发展到一定阶段和综合作用的产物。综合来看,平衡论是一种博采众长,可以充分体现“平衡”精神的行政法基本理论主张。从一定意义上说具有某种普遍性或世界性,但笔者认为,这种理论主张更加适合当代中国,从我国目前的国体、政体、传统文化和社会价值标准等等诸多角度来看,己经基本具备了这种理论赖以产生、存在与发展的基础条件。在当代中国“平衡论”更具有其存在的合理性和广阔的发展空间,更适合于在中国这块土地上生根、发芽、开花、结果。现将主要原因罗列如下。
    (一)“平衡论”在中国有哲学基础
    “平衡论”虽然是我国行政法学的基础理论,但是该种理论充分体现了其对科学分析方法的采纳和运用,即其具有方法论方面的先进性与科学性,它所运用到的是马克思的唯物辩证方法论,并用此分析工具去分析任何行政法学都必须面临的永恒主题—行政权力与公民权利的辩证关系,揭示并剖析行政法的不同阶段、不同环节、不同法律关系领域中所存在的“非对等性”问题,即坚持了马克思的“两点论”,又不乏“重点论”方法的运用,避免了“一刀切”的极端主义倾向,也避免了唯心主义行政法学理论,使平衡论相关的理论基础和方法都建立在马克思唯物史观的基础上,即“平衡论”在中国有其赖以存在的哲学基础。
    (二)“平衡论”在中国有经济基础
    在过去长期的机关经济体制下,我国的行政法是管理法,而在当前的社会主义市场经济体制下,为行政法作为平衡法提供了经济基础。在过去国家和集体为分配主体的统收统支政策下,过于强调国家的利益和公共利益,甚至在必要的时候可以以牺牲个人利益保全国家利益,所以,劳动者个人的经济等方面的利益处于次要和被动的地位,随着我国市场经济体制的建立和不断完善,上层建筑层面的法律法规有了不断完善和翻新,这为我国建立以“平衡论”为基础的行政法提供了物质基础和可能。而我国目前的这种状况与西方国家在自由竞争资本主义阶段片面追求个人利益是存在本质区别的。
    (三)“平衡论”在中国有政治基础
    我国作为社会主义国家,以人民代表大会制作为国家的根本政治制度。我国宪法明确规定:“中华人民共和国一切权力属于人民”。“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会’。“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务”。同时规定,人民代表大会由人民选出,同时要接受全体人民的监督。而且,我国各级国家权力机关与人民的根本利益应该是保持一致的,如果国家权力机关在立法和执法过程中出现某些利益冲突的话,必须坚持和遵循“合法性”和“统筹兼顾”原则。既要充分赋予和保证国家行政机关拥有依法行政的权力,同时又要对其依法行政的过程进行充分的和全方位的监督,防止发生越权和滥用职权等的行为。可见我国宪法作为根本大法,为“平衡论”在中国的存在和运用提供了充分的政治基础。
  (四)“平衡论”在中国有思想观念和法律文化基础
    改革开放后人们的思想观念和法律意识逐渐发展并完善,上世纪八十年代中期,法律仅仅被看做是统治阶级进行统治的工具:经过几十年的发展后我国逐渐开始步入宪政时代,法的本质精神和最主要的功能便是对国家权力进行充分和有效的控制,防止执法机关权力滥用、保障公民的基本权利并促进经济发展。我国目前正处于从传统法制观念和模式逐渐向现代化转型时期,人们的思想观念也正在发生某些深刻的变化,主要表现在人们对自我权利保障和维护的意识普遍提高和增强:法律不只是国家和政府加强管理的工具,也是社会公众行使监督权以保证管理者依法行政的必要工具,当然更可以是人们用以捍卫自身合法权益的工具。所以“平衡论”的实施在我国有其赖以生存的思想观念和法律文化基础。
    三、完善我国“平衡论”行政法学基础理论的对策建议
    (一)摆脱传统理论束缚,跳出“行政法是管理法”的案臼
    回溯历史不难发现,在人类社会首次倡导“普遍人权,人人生而平等”等自由主义思想、高扬人性和人格尊严的时期行政法便孕育而生,所以说行政法是在国家权力结构形态发生分离和制约过程之后的必然产物。然而,行政法的主题是在历史存在的国家与个人之间的管理与被管理的关系。但是随着近代以来经济和人类社会的逐渐发展以及人民维权意识的普遍提高,同时随着国家分权、法律分类和学科的专业化,国家和个人的关系更多地由国家析学、宪法学、政治学等等新兴的领域和学科予以广泛关注,在此种历史情况下,原木行政法的主题发生了本质变化。
    在我国奴隶制和封建制时期,在“家国一体”的传统理念的支配和统治下,任何个人与国家最高领导人之间的关系都是臣子和君父的关系,即绝对服从。因而,国家行政机构与其被管理的一方在权利义务方面是完全不对等的。法律传统赋予和承认前者更多的权力,而给予后者更多的义务性限制,我们称这种法律传统为“管理法”类型。体现在管理理论上便是以绝对服从为基本格调的“管理论”,既然其只强调单方面的权利和无条件的服从,完全立足于“行政本位”去研究和分析行政法的功能与作用,所以它是一个片面的不完整的管理理论。
    (二)大胆借鉴外国行政法学理论研究的有益成果,而不是简单照搬“行政法是控权法”的理论
    西方国家早期曾经兴起的权力制衡学说认为,行政法是对政府权力进行控制的法。这是权力制衡学说在公法领域中最早的反映和体现。该学说以为,国家执法机关和行政机关的任何权力都必须受充分制约,因为绝对权力会导致绝对腐败,更何况行政权的权力范围非常强大并广泛,这更需要对其进行全面监督与控制。基于这样的考虑,在西方国家早期的行政法体系中,尤其强调对行政权力的制约和监督。有学者还认为,行政法应该作为程序法,即更多关注的是程序和补救方法,而不应该作为实体法。
    (三)博采众长,以“平衡论”构造当代中国的行政法学体系
    从上述历史发展阶段来看,在西方国家的行政法学界普遍将行政法当做是一种控权法来看待,即行政法是控制政府权力的法,这种理论的产生有一定的历史必然性,其内容也有一定的合理性,对我们今天的行政法律法规的建设和完善有一定的借鉴意义,但是光有借鉴是远远不够的,还应该用发展的观点结合我国实际来分析行政法的本质与功能,必须正确对待我国现代社会中行政权的积极作用。
    如上所述“管理论”的主张有点过时,而且依据该理论的说法很容易导致行政专横和对执法机关侵犯人权情况的发生,但是不能一概而论。用马克思辩证唯物论的基本方面去分析的话,其也具有某些合理成分,如“管理论”中很注重对良好社会秩序的维护和保持,较为强调社会公众的公共利益和对行政效率的提高,所以其理论也不乏可取之处。
    在借鉴“控权论”与“管理论”两大理论合理因素的基础上,博采众长,以“平衡论”构造我国行政法学体系。

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