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浅谈宪法环境条款在环保执法中的适用

作者:2017-06-07 14:41阅读:文章来源:未知

  伴随着越来越多冒着各种颜色废气的烟囱的出现,清澈的河流与清新的空气已经离我们越来越远,替而代之的是比非典还要可怕的雾霾,弥漫在空气中久久消散不去。市场上各种防雾霾口罩的兴起,开拓了经济市场上一个新领域的崛起。 江苏镇江水污染事件、句容死鱼事件,这些事例都在告诉着我们,环境污染不断加重,并无时无刻不在侵害着我们的生活。为解决这一问题,中央不断出台各种法律法规,地方也陆续发布各种规范性文件,通过立法手段对社会行为加以约束。但是,目前污染现状却丝毫没有减弱,而是日益恶化。出现这种情况,溯其本源,还是因为环境执法贯彻的不彻底,使我国日益突出的环境违法问题得不到有力的法律制裁,宪法序言中规定一切国家机关的行为都不得违反宪法的规定 (不得为的禁令要求),并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责(维护和保证实施的作为义务);宪法第五条第四款进一步强调了国家机关的行为应当符合宪法规范,一切国家机关都不得做出违背宪法精神的行为。宪法作为法秩序中的最高法,我国宪法中明确有关于环境保护的宪法条款,而且我国宪法也明确规定了环境保护,在环境行政领域,则需要求环境行政机关不得做出违反宪法环境保护精神的行为。本文试图在法律的源头中寻找法律依据,探索宪法环境条款在环境行政执法中的宪法实施问题。宪法对环境方面做出了相关规定,但由于宪法的抽象性 ,不仅需要立法者依据宪法做出更加详细的法律,在行政执法环节则要求环境行政执法机关做到依宪释法,对环境相关法律法规做出符合宪法精神的解释。

  1 揭开宪法环境条款的面纱

  1.1 宪法环境条款的内涵

  要明确宪法环境条款的内涵,首先需要明确环境的定义。在《辞海》中,环境的概念为环绕所辖的区域围绕热内生存和发展的各种外部条件和要素的总体。可见,环境的概念非常广泛,不仅包括自然界现实存在的天然或人工环境,而且还包括影响人们思想以及成长的人文环境。法律对环境进行定义的目的是为了对环境加以保护,其显然是环境的一个下属概念,并且这一概念将会因人们所生活社会的不同而不断变化。根据周珂教授的观点,这一概念的确定要受到三个因素的影响,分别是:一、科学之可能性;二、经济发展之必要性;三、法律之可操作性。笔者在赞同周教授观念之余,认为目前法律上环境概念的确定最重要的是法律之可操作性。当下中国不断在加强环境立法,但是在环境行政执法环节往往难以跟上立法的步伐,导致大量的环境立法难以有效实施。法律的生命力在于实施,如果环境行政执法频频遇挫,在环境利益受到损害的公民面前难以发挥其作用,再完美的环境立法也将不仅失去其原来的光环,其后果不仅仅是法律权威性的降低,更重要的受到损害的公民利益难以获得其应有的补偿。

  本文中所讨论的环境是指法律所调整的天然存在的空气、土壤、水等环境因素构成的生态环境。为了对我们所生存的生活环境和生态环境进行保护,宪法环境方面做出了概括式规定,开启了环境保护立法的大门。我国宪法环境条款主要是指在宪法中,对构成环境的特定要素的一些规制性条款以及对生活环境和生态环境的保护性条款,这些条款是我国环境立法的立法基础与立法依据,并在环境行政执法中发挥着重要作用,指导着环境行政执法在实践中的应用。宪法环境条款体现了宪法中要求环境保护的价值,其可以被认定为我国的一项基本国策。 同时,《中华人民共和国环境保护法》第四条明确规定:保护环境是国家的基本国策。基本国策一般是指一个国家为了本国综合国力的提高,结合本国的国情所制定的一系列发展政策。陈新民教授根据宪法条文的效力作用分为方针条款、宪法委托、制度性保障与公法权利。在对宪法条文进行分类的过程中,陈慈阳教授根据该宪法条文对于宪法秩序之作用,将宪法条文分为:1.权限规范 2.创造性规范 3.程序性规范 4.宪法修改规范四种类型 5.规范性规定 6.基本权规范 7.制度性保障规范 8.国家基本原则的规范 9.国家目标设定规范 10.宪法委托性规范 11.其他。陈海嵩教授将基本国策条款分为三种情况进行讨论:方针条款、宪法委托、国家目标条款。在此基础上,笔者将环境条款的基本国策性质从两方面进行讨论。第一种是方针条款。这里的方针条款是指的宪法中国家对相关政策的宣示性质的条款,对于国家权力机关没有规范效力,即没有法拘束力。第二种是国家目标条款。这种宪法上的国家目标条款指的是一些具有拘束性的宪法规范,与之抵触的法律就构成违宪,其内容在于为现在以及未来的国家行为设定任务与方向,这些目标设定的位阶高于一般政策目标。而我国的宪法环境条款可以说是我国基本国策之下的一项国家目标条款。而国家目标条款为了保障国家目标的实现,结合三权分立的理论,有着多方面的内涵。一方面,这种国家目标条款主要表现形式是宪法委托,即由立法者在宪法内,规定由立法者有所作为的指示。虽然宪法条款拘束了立法者的立法行为,但是手段上如何实现该宪法目标是立法者的权限与自由。另一方面,这种国家目标条款除了对立法者加以约束之外,还对司法和行政机关加以约束。要求国家司法机关在审理案件时应当依据宪法条文规定的该项国家目标条款或者在适用法律时不违反该项条款之精神,行政机关应当在国家目标条款范围内做出行政行为,做到依宪释法,防止滥用职权。

  1.2 宪法环境条款的内容

  我国宪法环境条款对环境的保护主要是从影响我们生活的各种因素中展开的,其不仅包括对地球上有限自然资源归属的宣示以及对这种资源的合理利用进行规制,而且还包括对环境进行保护的义务性条款,既包括针对国家的国家义务性条款,又包括针对公民的义务性条款。从文章上述对环境概念的说明以及对法律中对环境的规制范围的限制,来确定我国宪法中的环境条款。在此定义下,我国宪法环境条款主要有第九条、第十条和第二十六条。 针对这三个条文,主要分成两组来理解,第一组是宪法第九条第一款和宪法第十条,第二组是宪法第九条第二款和宪法第二十六条。对这两组进行分类的依据并不是根据宪法条文规定的客体的不同,而是针对宪法条文的性质来进行分类。宪法第九条第一款和第十条作为第一组是对我国自然资源的说明以及其归属的确定,宪法第九条第二款和第二十六条作为第二组是为了对我国的环境进行保护而课以国家以及个人的义务,笔者将第一组称为说明性宪法环境条款,将第二组称为义务性宪法环境条款。说明性宪法环境条款主要是宪法对相关自然资源的归属以及利用方式等进行了说明的条款,类似于宣示性条款;义务性宪法环境条款是指宪法中明确了某主体拥有某项义务的与环境有关的宪法条款。笔者以此种方式对宪法环境条款进行分类旨在对宪法中的国家的环境义务进行明确,在环境立法的背景下,寻找环境行政执法的有效路径。

  宪法第九条第二款规定的是关于我国自然资源的利用以及禁止事项, 可以分为两个部分来理解。前半段国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。分析其性质,可以归结为国家的义务性条款,此条款所规定的国家义务可分为两个方面:一、国家对自然资源的保障,第二是国家对珍贵动植物的保护。与此同时,针对自然资源的使用方式,宪法开辟了行政法上之合理行政的立法之源,针对自然资源的使用,要求做到合理利用。除此之外,第九条第二款还规定了个人和组织在环境保护方面的义务,即禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。宪法条款第二十六条前半段规定了国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。根据其性质来判断,规定的是国家的环境保护义务,属于国家义务性条款;从其保护的环境范围分析,并不仅限于公民的生活环境。究其原因,是因为根据生态时空有宜律,虽然每个区域中的生活环境具有一定的特定性,但是这种特定性并不是永恒不变的。影响人类生活的环境不仅仅包括公民得意安居乐业并生活在某一区域的生活环境, 而且还包括更广范围甚至整个生物圈的生态环境。当作为造物者的人类实施某一行为,并作用于环境时,所带来的影响虽然不会像蝴蝶效应那样夸张,但是人类必将会根据这一行为而受到不同的影响。后半段的国家组织和鼓励植树造林,保护林木则属于倡导性条款。全球气候变化是我们共同关注的一个问题, 温室气体排放导致的全球气温升高,而植物的光合作用则可以吸收大量的二氧化碳,因此,这则倡导性条款面临世界性难题的解决,需要公民个人以及各社会阶层团体的共同努力。

  2 宪法环境条款在执法中的适用方法

  正如波斯纳所说宪法创制者给我们的是一个罗盘,而不是一张蓝图。宪法环境条款的作用也在于此,它只是环境保护体系中的浓墨重彩的一环,起到了一个罗盘与铰链的作用,至于环境保护蓝图的展开与构建则是部门法的任务。环境行政执法不仅需要依据部门法中现有的法律规范,作为国家行政机关,依照《中华人民共和国宪法》序言中的规定,负有维护宪法尊严以及保证宪法实施的任务,这就要求环境行政机关在适用法律、行政法规、地方性法规以及规范性文件时应当遵循依宪解释的解释方法。

  2.1 环境行政执法的概念

  要明确宪法环境条款在环境行政执法中的运用,首先需要明确环境行政执法的概念。环境行政执法的概念学界有着不同的观点。有学者认为:“环境行政执法是指国家环境行政机关及其工作人员执行环境法的活动,包括依法进行环境监督管理的行政行为和依法解决环境纠纷的环境行政调解、环境行政仲裁、环境行政裁决和环境行政复议等行政行为”[7]。也有学者认为:环境执法是环境保护行政主管部门或其他监督部门在各自职权范围内,依照法定的权限和程序行使其权利和履行其义务的活动。不同的学者对环境行政执法概念具有不同的解析,但其本质并无较大差异,都是指环境行政主体,依照一定的程序,在行政权限范围内,执行关于环境方面的行政法律法规的活动。通常,这种环境行政主体由法律规定,其环境执法行为产生一定的法律效果,并承担法律责任。笔者认为,环境行政执法涉及到环境法领域和行政法领域,是包括环保局在内的环境行政执法机关在运用国家赋予的行政职权,依据相应的行政法律法规,做出行政行为的活动。并且,行政机关行使行政权应当在所适用的法律规范文义范围之内,遵循一定的解释方法与论证方法,不得超过行政机关的执法权限,不得有损公民的尊严,并不得与立法目的相违背。

  2.2 从部门法中寻找依据

  部门法中的具体的环境条款在环境宪法领域可以作为宪法环境保护价值进入环境法领域的一项承接规范。因此,在对宪法中的环境条款进行解释时,必须从部门法中寻找法律依据。环保部门在针对一项具体案件做出行政决策时,首先需要考虑的是现有的法律依据。而这些现有的法律规范必然需要符合宪法并不得与其精神相违背。由于宪法的母法性质以及篇幅的限制,对基本义务仅规定的概括性的内容,没有具体的内涵,需要立法机关对基本义务进行精细化。同时,为构建一个完整的环境保护法律体系,我国有民法、刑法、行政法中都有关于环境保护的相关规范,同时,我国还有专门的《中华人民共和国环境保护法》,以及各种自然资源保护法和污染防治法。民法中除了现有的《民法总则》第一百二十四条规定的对违反国家保护环境防治污染应当承担侵权责任的规定,正在倡导的绿色民法典要求在民法总则中加入修复生态环境,这意味着当环境利益再次受到损害时,不仅要求污染者根据公民的损失状况对公民进行赔偿,而且还要求污染者应当对已破坏的生态环境进行修复或还原。污染者承担的责任将可能并不限于原来的损失的两倍。《物权法》中涉及到物的所有权分割以及使用权,第四十九条规定了中国的野生动物之资源。《刑法修正案八》对原来刑法的第三百三十八条做出了修改,一方面扩大了环境污染罪的入罪范围,另一方面更改了这一罪名,罪名从原来的重大环境污染事故罪改名为污染环境罪。行政法中的《行政许可法》第十二条有关于涉及到环境生态保护的设定行政许可的规定,《环境保护行政许可听证暂行办法》做出了进一步的规定;而且,环保部公布的《环境行政处罚办法》,对造成环境污染给予行政处罚做出了细致的规定。 环境行政合同的运用以及普及和行政补偿制度的建立将会进一步对我国的环境污染防治以及治理做出贡献。

  除此之外,我国还有专门的环境保护法律,首先是全国人民代表大会常务委员会在1989年通过并在2014424日再次修订的 《中华人民共和国环境保护法》,这部新出台的《环保法》将保护环境提高到基本国策的重要位置,促进了环保信息化、科学化,专门对农业生活垃圾做出了规定,加强行政公开和公众参与,并加重了政府机关以及环境保护部门主管人员的行政责任。为了克服地方保护主义,例如杭州淳安、衢州开化、南京以及贵州和四川等地将当地的政府政绩与GDP指标剥离,从而加强当地政府等行政机关的监管。针对我国的环境资源, 行政机关行政行为时还可以参考我国的 《土地管理法》、《破产资源法》、《森林法》、《水土保持法》、《草原法》、《水法》等,在特定领域,还有《中华人民共和国海洋环境保护法》,进一步加强海洋生态红线的确立,并对海洋各区域加强管理,确保科学使用海洋生态功能区。为了应对经济发展带来的环境破坏,还有《中华人民共和国可再生能源法》?针对我国目前的经济发展中的生态保护,环保部办公厅在20161028日发布关于印发《全国生态保护十三五规划纲要》的通知,号召在十三五经济规划期间,进一步加强生态建设。

  2.3 遵循依宪解释的解释方法

  习近平总书记在讲话中提到依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。在环保行政执法中,行政人员在根据现有法律法规做出相应的行政行为, 当依据现有的行政法律规范可能会做出有损公民利益之行为时,应当对其进行宪法解释,正如萨维尼所言:法律未经解释不得适用。宪法解释就是宪法的具体化,我国宪法中对环境资源以及保护做出了相关规定,这就要求环保部门等行政机关在适用相关的环境法律法规时应当依据宪法的规定和精神来进行解释。正像魏德士所说:任何法律适用者都应当注意到方法问题是宪法问题,因此,环境行政执法中在适用法律条文时,也应当做到合宪性要求。同时,这种要求应当在追求行政效率之外,不仅应当做到与宪法环境条款的要求不违背,同时还需要符合宪法中关于公民基本权利的要求和价值,将宪法的基本原则与基本价值贯穿于环境行政执法的每一个过程之中。

  首先, 这是由法律体系中宪法的地位所决定的。 在国家法律体系中,宪法具有最高位阶性,具有最高的法律效力。这就要求各个部门法的制定都不得与宪法相违背,如果抵触则无效。环境法作为宪法之下的部门法,其内容包括污染防治领域和生态与资源保护两个领域,当环境法的适用与宪法的精神相冲突时,需要进行依宪解释,这种依宪解释并不必然认定这项条款无效,形式上仍然维持此项规范的整体效力,仅仅是认定该规范与宪法相违背之处无效。同时,依宪解释的目的并不仅仅是为了该项条款的正确性,而是为了该项条款在适用时能够做到合理,从而在更大限度范围内保障公民的基本权利。因此,环境法上的依宪解释首先意味着环境法中的各项规定都不得与宪法的精神相违背,其次,还需要在适用中依照宪法的精神做到合理行政。

  其次,依宪解释意味着当行政机关的一项行政行为侵犯到重大公共利益、 公民的基本权利或所执行的环境法规未能妥善保护公民的环境法益时,需要用符合宪法的精神来对行政机关做出行政行为的依据进行解释。公民的权利自由对政府的权力和权威具有较大的依赖性,而如何在执法中保障公民的自由将需要宪法这一公民权利书的保障.同时,环境行政执法中的依宪解释也意味着政府以及环境保护行政机关有义务依照宪法中关于环境条款的相关规定来做出一定的行政行为。环境保护行政部门应当保证公民参与环境许可听证,并保证在做出重大环境决策时征求公民的意见,及时公布建设项目的环境影响评价报告书或环境影响评价报告表,并接受公民的批评与建议。因此,环境保护行政部门在行政行为时就有可能侵犯到公民的知情权、参与权与监督权等权利。此时,如果环境保护行政部门做出的行政行为不符合法律依据,则无效;如果环境保护行政部门做出的行政行为有法律上的依据,则此时应当对该法律依据进行宪法解释。即用宪法的精神来对该条款进行解释,使得此项环境法律条款与宪法条款的基本精神相一致。 并且,根据我国的宪法中环境保护的理念,201511日实施的新的《中华人民共和国环境保护法》中,针对国家在环境保护方面的义务做出了新的规定, 这主要表现在对政府责任的落实、环境执法中的环境影响评价制度的完善、环境信息公开、行政处罚力度的加强等方面, 而在环境行政执法中做到依宪解释则是保证有效实施这一新环保法的有力办法。再次,环境行政执法中的依宪解释要求行政机关应当在个案中进行。例如,环境行政执法机关在做出环境行政处罚时要结合个案,充分地考虑到污染者的污染行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响,并结合污染者的过错程度、具体违法方式或手段、危害的具体对象、初犯还是再犯、改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等, 还要求行政机关根据个案的不同做出不通过的依宪解释。在环境行政执法机关在个案中适用依宪解释的同时,这种依宪解释还将受到司法机关的检验。行政机关在不超越行政职权并符合法律目的地在行政权范围内依照法律的规定做出行政行为,仍然需要接受司法者的再次检验。当公民针对自己受损的环境法益提起行政诉讼,司法机关需要在依照宪法中规定的环境条款所体现出来的宪法精神来对相关案件利益进行衡量。在具体的操作中,需要行政机关行政行为时,对现有的环境行政法律的多数解释中,优先选择符合宪法的原则,并在此原则的指导下做出行政行为。

  3 环境行政执法依宪解释的限制

  依宪解释应当受到一定的限制。在实务中,行政机关在作出行政行为时除了依据相关的法律、法规,更多的是依据相关行政部门作出的行政规范性文件以及行政命令。而这些行政规范性文件以及行政命令由于其制定和修改程序都较为简易,并且条文内容多是针对法律法规的规定作出的具体的规定,这些具体规定就有可能直接影响到公民的利益衡量标准,因此在制定这些行政规范性文件以及行政命令时应当做到符合宪法精神,行政机关在行政行为时不能仅仅为了追求行政效率的提升,而且需要在依宪解释的背景下作出的具体规定将会在更大程度上符合合理裁量。

  3.1 符合环境立法目的

  拉伦兹认为:法律解释的最终目标是探求法律在今日法秩序的标准意义。 而对于一个现代民主法治国家而言,基本权利的保障就是宪法制定的最终目的, 这不仅是宪法秩序的重要构成部分,而且还被公认为实现公平正义的最重要的指标。而且,这种基本权利的存在要求国家包括行政权在内的各项权力,应当对公民的基本权利作出最大的尊重。在环境行政执法领域,环境行政执法机关作出依宪解释要符合法律目的。其含义是指环境行政机关所适用的环境法规范应当保护一定的环境法益,并体现一定的环境法价值。根据其面对的主体来划分,可以包括个人、社会和国家三个层面。

  首先,针对公民个人,依宪解释要求做到保护或限制公民的权利或利益。宪法作为公民权利的保障书,其最根本的目的就是对公民权利的保障。但是这种保障并不是绝对的,在某些情况下,当公民的个人利益与个人利益或个人利益与公共利益之间发生冲突之时,就需要对公民的基本权利进行限制。其次,针对社会层面,应当符合公共利益。凡法律的正当性,以及法律的权威性,都建立在追求公益的前提下]。公共利益是相对于个人利益而言的,是指不确定多数人的利益。 公共利益的这种不特定性不仅表现在利益内容的不确定性,同时也表现在受益对象的不确定性。公共利益一方面表现为对公民权利的保障,同时,其可称为限制公民基本权利之理由]。公共利益之所以可以成为限制公民基本权利之理由,在很大程度上是因为其本身代表着更多一部分理性个体的利益。再次,针对国家层面,应当符合民主与法治的要求。民主是一种社会管理体制,其要求社会成员能够直接或间接地参与一定的决策过程。我国的已经建立了环境行政听证制度,该制度的建立为公民参与环境行政决策提供了良好的平台,在环境听证制度过程中发挥公民的参与作用,有利于环境决策的科学性以及民主性的提高。而法治则要求环境行政机关的行政行为应当严格在法律职权范围内。

  3.2 遵循个案中的利益衡量原则

  在一个法治国家,行政机关在作出行政行为时,不仅需要依照现有的行政法律规范,还需要在法律范围内进行利益衡量。行政机关工作人员如果仅仅依照法律,而无自由裁量的权限,不仅不利于行政效率的提高,而且由于法律的滞后性也不利于行政案件的解决。根据学界的通说观点,在环境保护进程较早的美国,在《国家环境政策法》中早已确立了利益衡量。依宪解释之所以遵循利益衡量, 是因为宪法的整体性原则使得这种利益衡量需要在利益之间进行斟酌,从而使得相互冲突的法益能够发挥到最佳功效。因此,行政机关的行政裁量应当遵循利益衡量的原则,从而取得更好地效果。如在最高人民法院2016年公布的兰州公司与兰州环保局环境保护行政处罚指导案例中,兰州市七里河区环保局对兰州天然物化学工业公司进行了突击检查,并在法律范围内,运用行政裁量权对该公司进行了行政处罚。这个案件的争议焦点之一就是兰州环保局对兰州公司作出的环境行政处罚的程序合法性以及环境行政裁量权的运用。针对程序方面,因为环保局遵循听证程序告知了兰州公司享有听证程序的权利,而且组织进行了听证,仅仅是因为处罚依据从《中华人民共和国水污染防治法》第二十一条更改到第二十七条,并未剥夺兰州公司的陈述、申辩和申请听证等程序方面的权利。 兰州市七里河区环保局在裁量权的运用方面,依据环保部公布的《环境行政处罚办法》第六条的规定,根据该案件中兰州天然物化学工业公司所造成的环境污染所带来的社会影响 ,并结合该公司的行为方式以及过错程度进行了行政处罚。 兰州七里河区环保局在法律规定的符合范围内,运用自己的行政裁量权,对兰州公司做出了责令改正和28000元的罚款。 因此,兰州中级人民法院驳回了兰州市天然物化学工业公司针对兰州市环保局的上诉请求。 可见行政执法中依宪解释方法的运用需要根据个案情况,对相互冲突的法益之间进行利益的衡量,然后作出环境行政执法行为。这种依宪解释的解释方法如下:首先,依宪解释的解释方法根据其本身的特性需要根据个案来作出具体的衡量,而且,针对环境行政执法机关, 需要面对具体的个案作出相应的行政裁量。因此,在每一个案件中做到依宪解释的利益衡量将是我们的执法要求与执法目标。在环境执法领域,由于现实中环境问题的复杂多样性以及环境法律规范的宽泛、抽象性,一方面针对具体的案件没有具体适用的法律依据,另一方面是大量的不确定的概念。根据陈新民教授的观点,不确定法律概念,是指法律条文中一些不太明确的法律用语,使得行政机关以及司法机关需要根据案件的实际来确定。例如,环境行政处罚办法第六条中对当事人过错程度社会危险程度处罚程度等不确定法律概念的确定。这些因素的出现, 导致了环境行政机关需要运用行政裁量权在个案中进行权衡,运用依宪解释的方法来解决这一问题。

  其次,这种利益衡量原则要符合一定的比例。利益衡量原则要求行政机关作出的行政行为所保护的法益与所限制的法益应当符合一定的比例,不得过度侵犯到一方的利益。此处的比例,应当根据不同的个案进行具体的权衡。一般的,在环境行政机关针对一个涉及到环境污染的案件,作出环境行政行为时,将会涉及到三方的关系,即污染者——行政机关——受污染者。首先,在污染者——受污染者之间,双方具有民事侵权法律关系,当污染者以排放废水、废气或制造噪音等方式使得受污染者的环境利益受损时,受污染者可以直接以自己的生存权、 健康权和财产权等个人可以 直接行使的权利来使自己的环境利益得以补偿;其次,在污染者——行政机关之间,双方是行政法律关系,比如行政许可法律关系(污染者在作出污染行为之前往往需要向行政机关申请行政许可来获得一定的资格)、行政处罚法律关系(当污染者的排污行为违反了行政处罚法的规定,行政机关对污染者作出行政处罚);再次,当环境行政机关的对污染者之间的行政许可行为或者未履行行政职权从而导致污染者的污染行为侵犯到受污染者的利益时,在行政机关——受污染者之间,受污染者享有请求行政机关排除污染影响的权利,如果当行政机关没有依法履行行政职责,或者行政机关的行政行为不符合程序上的要求而侵犯到公民的利益时,双方可能会建立起行政诉讼法律关系,受污染者就可以通过行政诉讼来保护自己的环境利益。

  再次,这种衡量应当具有正当性。日本田村悦一学者认为行政机关行使行政裁量权时应当考虑基于公益的考量,这一公益类似于我们此处所说的正当性[26]。 正如形式正义(严格依照规则来推理,不违反法律规定)与实质正义(更强调个案正义、执法的正当性与合理性)之间的关系那样,在保证形式正义的同时而追求实质正义, 行政机关行政行为合法性的最终追求应当是行政行为的正当性。依照依宪解释的方法,如果行政机关依据的行政规范性文件不具有正当性,那么就可以成为对抗此项条款的理由。 环境行政机关在适用相关条款作出行政行为时, 运用依宪解释的方法应当具有正当性。具体而言,这种正当性表现在以下两个方面:第一,当公共利益与私人利益发生冲突时,行政机关进行权衡应当具有正当性的要求。 尽管行政机关行政行为时应当优先考虑到公共利益,但是在特定情况下应当考虑环境优先权。优先性的环境利益何时将会大于公共利益。 第二,环境行政机关排除地方性施压。地方环境行政机关在行使裁量权时容易受到地方政府的施压,还容易受到利益的诱惑。一般的,地方政府的业绩与当地的GDP相关联,即使该项目会对环境造成较大损害,也会迫于业绩的提升,给予污染者较大的容忍。同时,污染者为了在当地获得更多的发展机会以及发展资源,有可能会对行政机关以及行政人员加以贿赂,从而破坏了我国行政执法队伍的廉洁建设。

  4 结 语

  美丽中国,绿色家园的建立需要我们大家的共同努力。环境行政执法的目的应当是在考虑提高环境行政效率的同时,达到环境保护的目标。宪法作为法秩序中的最高法,宪法条款中规定了国家的环境保护义务,在行政执法环节,则要求国家环境行政机关积极履行自己职责,并且,还需在环境行政执法的过程中,做到符合环境立法目的和依宪释法。同时,环境保护不仅要求国家进行保护,根据宪法环境条款,其还是社会组织和公民的一项义务,需要社会各阶层团体及个人的共同努力。正如吴贤教授对生态人的内涵解析,是指能够具有生态理性,并具有环境法制观念,通过对各种利益的平衡而达到人与自然和谐相处的理性法律人。做一个理性的生态人,既符合对环境行政执法队伍的要求,同时也是我们公民个人的努力目标。

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