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基于反垄断法的驾校强制培训分析

作者:2018-09-26 01:01阅读:文章来源:未知

  摘要:目前,我国的驾校培训市场是政府批准的产物,这一产物导致驾培市场实际上是一个相当封闭的,甚至是“供应不足,僧多粥少”的市场,即“伪市场”。驾校不法提价,是驾培市场过度垄断的表现。行政法上类似于驾校强制培训红头文件的行政规范性文件往往由于其抽象行政行为的身份而避开了行政诉讼的救济方式。行政权力的滥用,排除、限制竞争的行为,是反垄断法明确规定的垄断行为。尽管行政垄断和经济垄断在众多方面有不同,但是将驾校强制培训的抽象行政行为进行反垄断法分析将有利于维护市场的自由竞争和经济的良好发展,对完善反垄断法具有积极意义。

  关键词:驾考合一; 反垄断; 行政垄断; 竞争; 权利救济;

反垄断法论文配图

  一、问题的提出

  2013年3月12日下午,G省D市徐某来到了某公安局交警支队办证大厅,提交了根据公安部123号令《机动车驾驶证申领和使用规定》要求的申报材料申请报考小型车驾照。然而当办证交警拿到了徐某提供的这些资料后,没有答复他能不能直接考试,而是要求他再提交一份书面的《申领驾照申请书》,注明“在哪里学的车?谁教你学的车?教的人是否有教练资格?使用的车是否是合格的教练车?”,等等。其结果是徐某因没有参加驾校的培训无法出具具有培训证明的申请表而被拒之门外。最后,经过多方努力,徐某申请驾照考试的申请按破格予以接受,成了G省驾照直考第一人。但是,这种因没有参加驾校培训而被拒绝参加驾照考试的案例徐某并不是第一人。早在2007年3月7日下午,深圳市民樵某也是来到深圳市车管所考试科受理窗口,提交了公安部91号令《机动车驾驶证申领和使用规定》要求的申报材料申请报考驾照。然而也是因为同样的理由,即没有广东省公安厅、交通厅联合发布的粤公通字(2006)376号通知规定报考驾照所必须的《驾校培训记录》,他的申请被拒绝。当天樵某随即向深圳市公安局交警支队申请了行政复议,要求车管所受理他的驾照申请。深圳交警支队却以无权进行此项审查为由向樵某送达了无中止期限的《行政复议中止决定书》。5月14日,樵某以深圳车管所为被告向深圳市南山区法院提起诉讼,并向广东省人民政府法制办提交了审查粤公通字(2006)376号通知的附带审查申请。随后广东省公安厅、交通厅取消了粤公通字(2006)376号中申请驾照考试“必须出具《驾校培训记录》”的内容,深圳车管所也受理了樵某的申请。2007年11月6日,深圳市南山区法院作出判决:确认不予受理原告申领机动车驾驶证的申请,属于适用法律错误,被告广东省深圳市公安局交通警察支队车辆管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申领机动车驾驶证申请的具体行政行为违法。1 作者认为,以上两例个案均不同程度地反应了在驾培市场中存在的通过行政文件(俗称“红头文件”)而产生的行政垄断行为,而且,该类行政垄断行为对推动我国的依法行政形成了阻碍,产生诸多突出问题。此外,由于我国行政诉讼的受案范围的对象是具体行政行为,因此就使得被国家法律层面归为“抽象行政行为”的行政规范性文件被排除在行政诉讼受案范围之外。虽然行政复议法规定当事人可以申请附带性审查,修正后的行政诉讼法第64条也规定了人民法院应该向不合法的规范性文件制定机关提出处理建议,尤其是在审理行政案件过程中审查认为是不合法的规范性文件时,不能将其作为认定行政行为合法的依据。但是在实践中,没有建立起具体的行政审查制度,公民缺乏法律程序作支撑,甚至很多规范性文件并不是在上位法的基础上进行细化规定,而是突破上位法的规定而加重了公民的负担,如私自收费、设定地域保护措施等。人们在讨论这类现象时,大多数都是谈及关于行政违法、权力寻租等问题,却忽视了这类行政规范性文件还可能涉嫌存在违反垄断法的问题,为此,有必要从反垄断法的视角对该类问题进行分析研究,从理论研究的角度助推我国的依法行政建设。

  二、强制培训行为的定性分析

  徐某和樵某两人分别进行驾照申请时被拒绝,都是因为下属的交警部门在细化上位法的相关规定时加入了要求申请人参加驾校培训才能申请考试这一规定。其中,樵某申请报考驾照时所在的深圳市车管所民警正是根据广东省公安厅、交通厅联合发布的粤公通字(2006)376号《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》第3条第(一)项的规定,以报考驾照必须出具《驾校培训记录》为由拒绝了樵某的报考。而樵某和徐某二人则都是分别根据公安部91号和123号令《机动车驾驶证申领和使用规定》的要求提交的申请材料。我国行政许可法第16条规定:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可做出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”道路交通安全法第19条第二款规定:“申请机动车驾驶证,应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件。”除国务院公安部门的规定外,其他规范性文件无权增设驾驶许可条件。广东省公安厅、交通厅联合发布的粤公通字(2006)376号《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》第3条第(一)项的规定突破了上位法规定的权力范围,擅自规定了驾校的强制培训行为,通过自我授权来指定合格的培训机构,并要求申请驾照考试者必须经过这些机构的培训,使得申请者没有选择市场服务的机会,限制了市场的自由竞争。作者认为,上述规定系行政垄断。所谓行政垄断,理论界一般认为,是指“凭籍政府行政机关或其授权的单位所拥有的行政权力,滥施行政行为,而使某些企业得以实现垄断和限制竞争的一种状态和行为。”[1] 从反垄断法的视角看,所谓的行政垄断是指政府及其所属部门违法行政,为了追求狭隘的非法利益,运用强制手段,限制竞争,侵害市场公平竞争秩序的行为。[2] 因此,驾校强制培训的行为也应是一种行政垄断,具体理由如下:

  (一)政府及其所属部门违法行政

  这里所谈到的政府及其行政部门属于反不正当竞争法第7条所规定的行政垄断的主体。这一规定的理解在学术上存在争议,“有部分学者认为关于这条规定的‘政府及其所属部门’应当作广义的理解,将行使行政管理权的事业单位也包含进去。这样就可以做出同样的垄断行为承担不同的法律责任。当涉及到行政主体违法行政的标准时,一些学者认为行政主体违法行政不仅仅是以违反了法律作为标准,而是应该以行为的后果是否形成限制竞争来进行界定比较好。”[3] 然而,这样的界定可能会扩大违法行政行为的范围,因为在很多情况下造成了限制竞争后果的行为可能是合法的行为。2 但是这里的违法行政行为一定包含了行政主体为了保护特定行业、地区的局部利益,滥用行政权力,创设行政权力,发布命令、决定等进行权力寻租的行为。

  在徐某案和樵某案中,公安机关等部门在细化上位法规定的时候将‘驾校培训记录’也作为考试资格审查的必备材料之一,对道路交通安全法第19条第二款规定以及公安部第第91号、第123号令的相关规定进行了扩大,突破上位法创设了行政权力。因此,根据行政许可法的规定,某公安局交警支队的这一规定违反了上位法。不仅如此,这样的规定在实践中更是使得驾校受训人员堆积,乱收费、拉关系走后门等现象频发,限制了驾校培训市场的自由竞争,造成行政垄断。

  (二)违法赋予规范性文件的行政强制性

  行政行为往往是行政主体通过制定规范性文件的方式来实现的。这一方式使得行政主体的主观目的被赋予了国家强制力,这样的规范性文件限定了特定范围内的竞争,迫使行政相对人去遵守,变相地剥夺了相对人的自主选择权。所以,当政府为了达到限制竞争的目的去通过一定的抽象行政行为行使服务职能,这一抽象行政行为就极容易造成行政垄断。在这类个案中,运用抽象行政行为,要求驾照考试的申请者先通过驾校培训,使得行政主体的这一主观目的被赋予了国家强制力,市民想要保护自己的自主选择权利不被剥夺,只能像樵某一样以具体行政行为违法为由提起行政复议、行政诉讼,对该抽象行政行为只能提起附带性审查,一般的市民很难有效的进行权利救济。与此同时,这样的规范性文件由于具有行政的强制性使得人们必须遵守规定去参加驾校培训,驾校不用参与市场竞争也会有源源不断的客源,行业内的自由竞争几乎荡然无存。而正是因为这一规定,也使得驾校培训行业异常火热的同时驾校受训人员堆积、驾校潜规则、驾校管理混乱等问题日益凸显。

  (三)侵害了社会主义所保护的市场公平竞争秩序

  与经济垄断中的竞争的实质限制相同,行政垄断的实质性限制也是一定交易领域内实质性地限制竞争。所谓“一定交易领域”就是指成立了竞争关系的市场。[4] 所谓“实质地限制竞争”即“几乎不可能期待有效竞争的状态。”[5] 实践中行政垄断和行政机关的违法行为二者是有区别的,行政垄断比行政机关的违法行为更严重。大部分行政机关的违法行为可能是侵犯了行政相对人的权益甚至是出现了一些程序性错误,但是唯有侵犯了市场的正当竞争关系的非法行政行为才是行政垄断。驾校强制培训这一规定,只需要获得行政许可就可以拥有大量的客源,实际上是没有经历市场公平竞争秩序的。

  综上所述,徐某案和樵某案的行政机关所依据的规范性文件满足了行政垄断的构成要件,使得相对人在驾照申请这一领域自主做出决定的权力受到了剥夺,支配自己权利的能力受到了限制。同时,也使得其他无法获得驾校许可的主体没有办法从事驾校培训活动,只能让一部分和行政机关关系密切的人获得了许可,使得其他商事主体获得许可的可能性被排除或者被缩小。[6] 因此,这一规范性文件妨碍了市场的公平竞争,给驾照申请人以及办理驾校的申请人的公平竞争秩序都带来了不良影响。[7] 因此,这类个案背后的驾校强制培训行为属于行政垄断行为。

  三、驾校强制培训的反垄断分析

  反垄断监管规定所调节的行为实际上是违反竞争法的行为,即对一切限制竞争妨碍市场自由开放的一种行为,这种限制竞争行为的目的是扩大其经济规模或形成对他们有利的经济地位。根据我国反垄断法第3条的规定,垄断行为具体包括:1.滥用市场支配地位;2.滥用行政权力排除、限制竞争;3.垄断协议;4.具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。其中第四类的垄断行为,是专门针对行政垄断的规定。反垄断法第五章专章规定了反行政垄断的问题,而且明确规定了“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力,限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。”对于该条规定的商品,作者认为应当做扩大解释,将一定的服务包含在内。[8]

  在樵某案中,广东省公安厅、交通厅下发的《关于进一步加强机动车驾驶人培训、考试工作的通知》(粤公通字[2006]376号)的文件中规定:“自2006年11月15日起,除部队驾驶证或者境外驾驶证换领机动车驾驶证外,其他初次申请驾驶证或者增加准驾车型的,必须持驾校出具的《驾驶培训记录》方可预约考试,尚未启用《驾驶培训记录》的地区一律停止所有考试业务。”这一红头文件在缺乏上位法依据的情况下,擅自做出强制驾照申请者进行驾校培训的规定,通过自我授权来创设许可权利,只有经许可的驾校才有权利办理驾照申请业务。通常很多经营者为了得到驾校经营这样一个特别许可,会采取一切办法,甚至不惜进行利益输送,久而久之这些驾校便成了权力寻租的对象,在相互作用之下也成为驾照申请的特定程序以保障互利互赢。因此,驾照强制培训在很大的程度上就限定或者变相限定了申请者购买其指定的经营者提供的商品,限制了市场的自由竞争,损害了市场的自由竞争秩序。

  反垄断法第37条规定“行政机关不得滥用行政权力,制定含有排除、限制竞争内容的规定”。显然这样的一个红头文件不仅仅违反了上位法的规定,甚至还触及了反垄断法的相关规定。现行的这类文件比比皆是,全国各地对于驾校强制培训的规定十分普遍。并且由于抽象行政行为避开了行政诉讼法的受案范围,导致当事人在进行权利救济的时候只能就具体的行政行为进行救济,而现实生活中在驾校强制培训规定之下,个人去申请驾照考试被拒绝之后很难有证据去申请权利救济。反垄断法第51条规定“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”这一条做出了对我国行政机关实施排除、限制竞争行为的禁止性规定,并给出了相应的法律责任,有助于上级机关将这类文件从源头进行废除。

  四、对驾校强制培训的规制建议

  虽然在全国有不少个人申请驾照考试获得成功的案子,比如南京市民苏某以及本文提到的徐某和樵某等,但是驾校行业内的各类规范性文件已然成为利益集团和相关寻租公权力主体绑定在一起的绳索,垄断了考试信息、培训场地以及考试资格等资源。想要破除驾校的垄断地位,开放市场的有序竞争,作者认为有必要从以下几个方面进行规制:

  (一)健全驾培行业法律法规,完善法律责任

  随着驾培市场问题的涌现,驾培行业“依法行政”的呼声越来越高,健全驾培行业法律法规的需求也越发明显。依法行政是行政部门的基本要求,而依据的法律法规则是依法行政的基础和前提。目前规范我国驾培市场的法律法规仅有行政许可法、道路交通安全法、公安部令第123号《机动车驾驶证申领和使用规定》以及其他部门规章和行政规范性文件,条文的规定较为简单,面对日益蓬勃的驾培行业和涌现出的新问题,在这样的驾培行业法律法规体系下,很难解决驾培市场存在的职能部门分工不明、互相推诿、市场规制一刀切、法律责任不完善等问题。尤其是我国在反行政垄断的立法方面还存在诸多问题,一方面法律条文比较分散,对调整的行为规定得比较简单,另一方面立法又存在很多“立法空白”和“立法重复”的问题。实践中经常出现各个立法之间条款规定不一致甚至是相互矛盾的情形,例如反垄断法第25条至第32条规定的行为没有规定法律责任;再如反垄断法第五章虽然对滥用行政权力,实施排除、限制竞争的行为作了禁止性规定,但是在第七章的法律责任这一章,第51条仅仅是规定了这类行为的行政责任,却没有具体规定相应的民事责任和刑事责任。[9] 不仅如此,让上级行政机关责令改正的法律责任在“官官相护”的中国现状下可谓是困难重重。随着驾陪市场新现象“自学”和“直考”的出现,驾培行业的垄断市场地位将逐渐被打破。因此,健全行政垄断法律责任制度,建立完善有效的民事责任制度、刑事责任制度,规定明确的反垄断执法机构是避免反垄断法责任缺失的必要措施,也是杜绝由于行政垄断所带来的社会问题产生的重要方式。尽快建立健全驾培行业法律法规体系,明确分工,让责任落到实处,让法律真正地成为维护社会稳定繁荣的武器。

  (二)改变或撤销驾校强制培训制度,开放市场自由竞争

  正如以上所言,我国现行的机动车驾驶证申领制度存在违反上位法规定的情况,将驾校强制培训作为申领机动车驾驶证的前置条件涉嫌违反行政许可法、反垄断法的有关规定,增设了申领机动车驾驶证的行政许可条件,更是在驾考市场上限制市场的自由竞争。根据立法法第87条的相关规定,有关机关应该对违反上位法的下位法进行改变或撤销,开放市场自由竞争。尽管有关行政部门对于撤销驾校强制培训制度存在很多的担忧,诸如增加交通安全隐患、加重纳税人税收负担、散学模式造成社会教学的混乱,等等。但是实际上这些担忧一旦进入市场的调节都可能成为多虑。开放市场的自由竞争,释放驾校积压学员而导致的供不应求的畸形关系,相关部门只需要严格对驾校的办学质量进行把关,完善各方面监控措施,让驾考学员可以自由地选择驾校进行学习考试,严把考试关口宽进严出,把曾经管制下的非法乱象变成市场规范的合法经营,并对驾驶培训、考试相关政策进行优化,实现市场在资源配置中的决定性作用。

  (三)打破资源垄断,切断寻租途径

  打破资源垄断,意在于使得驾照申请人与驾校的信息要对称。对于考试的相关信息要及时地进行公布,保证申请人的知情权。打破培训资源的垄断,实现多元化,更重要的是要打破“驾考合一”的体制。根据行政许可法规定的公民特定资格的考试,行政机关和行业协会不得组织考前强制性的资格培训。因此,要求考驾照必须出具《驾校培训记录》,属于私自增设行政许可的行为。公民有自主选择驾驶技术学习途径的权利,公安和交通部门应该以严格把关驾驶考试为己任,而不是刚性地要求驾校强制培训,对公民的自主选择权进行限制。反垄断法第51条也规定了行政性限制竞争行为的法律责任,对于不适用行政诉讼法的相关抽象行政行为,应该由反垄断法及时介入进行调整。

  参考文献
  [1]漆多俊.中国反垄断立法问题研究[J].法学评论,1997(4):54-58.
   [2]漆多俊.经济法论丛[M].北京:法律出版社,2013:122-135.
  [3]邹丽君.浅谈反垄断法对行政垄断的规制[J].广西政法干部学院院报,2002(6).
  [4]金泽良雄.经济法概论[M].北京:中国法制出版社,2005:176.
  [5]金泽良雄.经济法.北京:中国法制出版社,1980:176.

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