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国际法视野下的欧盟对外协定法律效力探讨

作者:2018-09-04 01:04阅读:文章来源:未知

  摘要:欧盟法的各种法律渊源可以划分出明显的等级层次和不同的效力范围。确立欧盟对外协定法律效力的法理基础来自国际法上的条约信守原则和欧盟法的本身规定, 这也因此为欧盟签署对外协定确立了国际法和欧盟法这两个不同维度的法律效力来源。在国际法视野下, 欧盟对外协定的法律效力包括了两层含义:一是指欧盟对外协定所适用的范围及其约束力, 包括欧盟对外协定的时间效力和空间效力;二是指欧盟对外协定的直接效力和最高效力。在欧盟法视野下, 其效力表现在欧盟对外协定构成欧盟法不可分割的一个部分, 以及对欧盟法的司法审查机制。欧盟一直致力于增强其内部一体化和统一的对外国际法人格的改革方向。其具体进展进度除了需要欧洲法院在司法领域的进一步积极推动, 还需要评估欧盟各成员国的主观政治意愿, 从而为未来欧盟对外协定的功能拓展赋予新的发展边界。

  关键词:欧盟对外协定; 法律渊源; 法律效力; 国际法; 欧盟法;

国际法论文配图

  在当今众多的全球性和地区性国际组织中, 欧盟是一体化程度最高的区域性国际组织。 (1) 在国际法视野下, 欧盟无疑具有独立的法律人格和国际法主体身份, 能以自己的名义独立参加一系列由主权国家共同参与的国际活动, 开展对外交往。通过欧共体时代的三大成立条约、《单一欧洲法令》和欧盟时代的《马斯特里赫特条约》《阿姆斯特丹条约》《里斯本条约》三大宪制性条约的法律实践, 欧盟法早已发展成为一整套独具特色和运作活力的区域法治体系, 对推动欧洲一体化的进程和欧盟区域法律制度体系的创新做出了巨大贡献。在欧盟法的视野下, 欧盟是一种自成一类 (sui generis) 的动态性的造法机制, 而非仅仅被局限为欧盟各成员国间相互协调的谈判平台。 (2) 作为欧盟开展对外关系不可或缺的法律工具, 欧盟在其对外实践中缔结了大量的各类条约协定, 已然丰富了现代条约的理论阐释和种类划分。因此, 本文拟从欧盟对外协定视角切入, 从国际法和欧盟法的双重视野入手分析欧盟对外协定的法律效力问题。

  一、欧盟对外协定的概念内涵及其法理基础

  (一) 欧盟对外协定的概念内涵

  欧盟对外协定泛指欧盟为进行对外交往, 对外缔结或参加的各类双边、多边及普遍性国际条约和国际协定。这类条约和协定服务于欧盟对外整体交往的需要, 是基于欧盟作为一个独立的法律人格者的法理基础而产生, 其法理有效性的前提在于, 明确欧盟在国际活动中享有独立的国际法主体身份。从国际法原理上看, 欧盟及其前身欧洲共同体首先是欧洲主权国家基于合意共同创立的一个区域性大型政府间国际组织。国际组织自身的定义并不表明其是否具备国际法人格, 一个国际组织在国际法上是否拥有独立的国际法主体身份, 需要由作为原生国际法主体的主权国家基于合意来决定是否创设其主体的派生性。 (3) 因此, 在实践中考察某一国际组织是否属于独立的国际法主体, 就要按照国际组织的成立条约的规定, 或有公信力的相关机构对其职能的解释, 来判断其是否具有独立的对外缔约的行为能力。 (4) 正如国际法院在对《联合国宪章》的解释中认定联合国具有“暗含的权力 (implied power) ”一样, (5) 欧洲法院在AETR一案中通过对《欧共体条约》的解释, 也确定欧共体与其成员国一样具有对外的权能。 (1) 早期的《欧共体条约》第133、300和310条都确认欧共体具有缔结条约的能力;到了欧盟阶段, 《欧盟条约》第47条又进一步规定, “联盟具有独立的法律人格”。鉴于欧盟法律体系中“欧盟成员国-联盟”二元运行结构的复杂性, 本文研究的“欧盟对外协定”仅包括以欧盟为一方、以非欧盟国家 (或其他国际组织) 为另一方 (或条约其他当事方) 的国际条约和协定。这意味着本文所指的“欧盟对外协定”不包括欧盟法运行体系下由欧盟及其成员国缔结的欧盟内部权限分配协定, 以及由欧盟法体系衍生出来的混合协定和联系协定。 (2)

  需要指出的是, 本文所指的“协定”即指通常意义上符合《维也纳条约法公约》定义的国际条约。具体的“条约”或“协定”称谓不影响欧盟对外协定在国际法原理上的条约法效力。因为在一般国际条约法的理论和实践中, 关于条约的名称并没有一个公认的统一规范标准。国际条约可以用条约、公约、协定、议定书、换文、宣言等各种名称来表示, 但是, 不能够仅仅从文书的正式名称决定其法律性质。 (3) 不论条约的名称是“条约”“公约”“协定”还是其他, 亦不论条约的种类是根据何种标准划分, 各种类型的条约所共同具有的法律特征应当包括:首先, 缔约主体需为国际法律人格者, 且具有缔约能力;其次, 条约的内容需符合国际法基本原则、1969年和1986年的两个条约法公约所确立的条约法的原则和规则以及其他普遍性的国际法原则和规则, 同时不能构成对国际强行法的违反;再次, 条约的基本内容还需明确包含在某一或某些问题上的具体权利和义务;最后, 条约的形式通常应以书面形式为主。虽然在1933年的挪威诉丹麦的“东格陵兰地位案”中, 常设国际法院提及挪威外长代表其政府向丹麦外交代表所做的一份口头声明, 这常被援引为口头协定确实可以在实践中存在的范例, 但毕竟口头协定在国际上是非常少见的, 而且其最大的争议之处在于其不具备完全的可确定性。只要一项协议具备了上述法律特征, 即满足条约的法律构造要件, 其内容和缔约程序均合法有效, 那么约文的名称并不影响其法律属性和效力。李浩培先生在其《条约法概论》中对“条约”的概念界定是:“条约是至少两个国际法主体意在原则上按照国际法产生、改变或废止相互间权利义务的意思表示的一致。” (4) 根据1969年5月23日《维也纳条约法公约》说明用语的第2条第1款, “条约”一词指谓“国家间所缔结并受国际法支配的国际书面协定, 不论其载于一项单独文书或两项以上相互有关的文书内, 也不论其特定的名称是什么”。该公约主要适用于公约当事国之间的协定, 其大部分规则是对国际习惯法的编纂。但这个定义并不能用于否定有国际组织作为缔约主体的国际协定的条约法属性, 国际法院在1949年4月11日就“联合国公职人员执行职务时遭受伤害的赔偿案”所发表的咨询意见中认为, “按照国际法, 该组织必须被认为具有下述权力:这些权力虽然并未明文规定在宪章中, 然而由于必要的暗含, 所以对它的履行义务能力而言, 这是宪章授予它的不可缺少的权力”, 从而为国际组织缔约能力的暗含授权理论提供了判例法上的支持依据。 (1) 尽管适用于国际组织所缔结协定的规则与传统的国家间缔结协定规则有一些区别, 比如国际组织的缔约范围受其组织章程的规定的限制, 其所缔结的条约不能与其职能毫无关系, 但两者依然是相当接近的。1986年3月21日《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》第2条规定:“条约指 (1) 一个或更多国家和一个或更多国际组织间或 (2) 国际组织相互间以书面缔结并受国际法支配的国际协定, 不论其载于一项单独的文书或两项或更多的有关文件内, 也不论其特定的名称为何。”

  (二) 欧盟对外协定的法理基础

  根据《欧盟运作方式条约》第216条第1款:“当本两项条约中含有关于缔结国际协定的条款时, 或者, 当为了在联盟政策的框架内实现本两项条约所确定的诸多目标中的某一项目标而需要缔结国际协定时, 或者, 当具有法律约束力的联盟文件中含有关于缔结国际协定的条款时, 或者, 当缔结国际协定有可能影响共同准则或改变共同准则的适用范围时, 联盟可同一个或多个第三国或者同国际组织缔结国际协定。”由此可见, 欧盟所缔结国际协定的法律效力适用两项原则:1.国际条约法上的条约信守 (pacta sunt servanda) 原则, 即欧盟所签署的协定在国际法上对欧盟有约束力, 因此应善意履行协定下的义务;2.在欧盟法律秩序中, 欧盟对外协定构成欧盟法不可分割的组成部分。

  条约信守原则又称条约神圣原则、约定必须遵守原则, 最早出现于古罗马万民法, 现已成为一项最基础的国际习惯法原则。条约信守原则在理论和实践上具有相当重要的意义。因为目前国际法的基本特点仍然是以“共处法”和“合作法”为主, 没有可以强制执行条约的最高权力机构, 因此如果条约信守原则不能得到理论的肯定和实践的践行, 所有已缔约的国家和其他国际法主体都能恣意破坏条约和违反承诺, 那么不仅条约和国际法将失去存在的意义和价值, 正常的国际关系与和平安全体制也将因为各国间缺失平等互信的基础而不能得到稳定有序的建构。因此, 条约信守原则不仅为国际法各个理论学派所普遍赞同和认可, 而且在国际实践中也为一系列重要的国际法文件所反复强调和申明, 并长期出现在众多国际法的司法判例意见之中。早在1871年英法俄德奥等列强为黑海中立化事宜所发表的《伦敦议定书》就指出, 国际法的一个首要原则是任何一国不得解除自己的条约义务或修改其条款, 除非通过和平与友好的方法得到缔约各国的同意。最具权威性的政府间国际组织———国际联盟和联合国的组织章程———《国际联盟盟约》和《联合国宪章》的序言都突出了条约信守的重要地位。即使是违反条约义务的国家, 绝大多数情况下也总是竭力抵赖违约的事实, 或者歪曲解释条约的含义, 或者否认条约的效力, 或者提出种种理由或借口辩解其违约行为。 (1) 这也可以反证条约信守原则已在心理因素上为各国所信奉, 即使是违约国也不能公然蔑视既存的条约义务, 而只能找各种可以解释其违约行为“并未违反约定必须遵守原则”的理由。当然, 条约信守原则也包括, 条约的形式和内容必须是平等条约、履约的方式必须是基于善意这一前提, 违背当代国际法基本原则的不平等条约自然不包括在条约信守的履行范围之内。这是因为不平等条约缺乏当代国际法上的合法性要件, 故而自始无效。不过由于不平等条约在当代已近绝迹, 因此这一问题并不在本文的讨论范围之内。作为一项有着高度心理认同和丰富国际法实践的习惯法规则, 条约信守原则自然也在欧盟对外关系法中得到了充分的体现。欧盟所签署的国际协定需要在条约信守原则的基础上得到善意履行, 并从整体上约束欧盟及其相关成员国。

  二、国际法视野下的欧盟对外协定法律效力

  在国际法视野下, 欧盟对外协定的法律效力是双重的, 包括了两层含义:一是指欧盟对外协定所适用的范围及其约束力, 包括欧盟对外协定的时间效力和空间效力;二是指欧盟对外协定的直接效力和最高效力。

  (一) 欧盟对外协定在国际法视野下的第一重法律效力

  就其第一层涵义而言, 欧盟对外协定的适用问题主要涉及协定适用的时间效力、空间效力以及对人效力等问题。

  1. 欧盟对外协定适用的时间效力

  一般而言, 条约自其生效之日起开始适用, 其有效期由条约予以明文规定。在多边条约中, 还可能存在条约对当事国产生暂时有效性的“暂时适用”情形。 (2) 不少具有条约有效期的条约, 还规定了条约届满时是否继续延长以及续约的方式, 如自动延长或经协议延长等。这种时间效力为有限期限的条约多为契约性条约, 一般情况下不构成国际法的渊源;而作为国际法基本渊源之一的立法性条约, 如国际公约、权威国际组织的约章等, 则一般不规定有效期, 其适用的时间效力没有限制。

  根据《维也纳条约法公约》第28条的规定, 条约没有溯及力, 即除非条约另有规定, 否则条约一般不溯及既往。如果某条约的缔约国在条约生效之前存在与条约义务相悖的行为, 那么该条约的规定仅约束该缔约国在条约生效之后的行为, 而不能逆向回溯追究缔约国在条约生效之前有关行为的违约责任。当然, 缔约国的此类行为必须在条约生效之前正式结束, 而不能在条约生效之后仍在连续进行, 此外缔约国的此类行为不得违反国际强行法。所以有关条约时间效力的不溯及既往原则, 主要是为排除条约对其生效之前与之相悖的既成行为或事实的重新评价。通观欧盟基础条约中有关国际协定的部分, 并无对欧盟对外协定适用时间效力的其他例外性规定, 因此欧盟对外协定所适用的时间范围自然与两部维也纳条约法公约的有关规定保持一致。

  2. 欧盟对外协定适用的空间效力

  国际条约适用的空间效力即指条约适用的领土范围。原则上, 国际法所公认的条约适用的空间效力自然及于缔约国的全部领土, 至于缔约国的内部组织形态则在所不论。即不论某一缔约国是单一制国家还是联邦制国家, 是否存在三权分立等情况, 条约生效后的空间效力都自动及于该缔约国的全部国家领土, 这是因为有权缔约并受到条约约束的是缔约国整体而不是其某一组成部分。当然实践中也存在相应的例外情况, 如果条约有不同规定或缔约国有明示或默示的相反意思, 条约即可适用于缔约国的部分领土。例如中国在港澳地区的“一国两制”实践, 就限制了除外交和国防以外的国际条约在中国港澳领土上的适用 (需根据港澳特别行政区《基本法》的有关规定征询特区政府的意见, 决定该条约是否在特区领域内适用) , 同时以授权或协助的形式作出适当安排, 使中国大陆尚未参加但已适用于特区的有关国际协定, 在不影响中国大陆的情况下仍可继续适用于中国的特别行政区领土。当然这是中国中央政府根据港澳的特殊情况所做的自主安排, 本质上仍属一国的内政和国家主权行为, 并不违背国际条约法上有关条约适用空间范围的基本法理。其他国家参与条约的“联邦条款”也与此类似。

  欧盟对外协定的空间效力表现为欧盟对外协定对欧盟机构和成员国均具有约束力。根据《欧盟运作方式条约》第216条第2款的规定:“由联盟缔结的国际协定对联盟各机构和各成员国均有约束力。”由此可知, 欧盟国际协定不仅从法律上约束欧盟整体及其下设机构, 其适用范围也同时及于各个欧盟成员国。不过由欧洲法律的一元论的传统所决定, 欧洲国际法的一元论者普遍否认国际法与国内法两种法律体系的本质不同, 反而认为国际法和国内法乃是同一性质的法律体系。所以更精确的表述应当是:欧盟对履行源于协定的义务负有主要的责任;而成员国的义务则限于其作为欧盟成员国的身份行动, 如有必要应全力协助, 以确保欧盟履行其义务。所以, 欧盟所缔结的国际协定的法律效力不能与欧盟基础条约相违背。在于2009年生效、标志着欧洲一体化进入了新阶段的《里斯本条约》文本中, 欧盟法的直接效力得到了加强。根据《里斯本条约》第288条的规定, 欧盟理事会有权直接立法, 从而将众多政府间协商的事项纳入欧盟法的范畴。作为欧盟对外关系法层面上的欧盟对外协定, 其直接适用范围也因此随之扩大。这意味着欧盟在其外交政策领域内的权能分配有了实质性调整。 (1) 特别是根据《欧盟运作方式条约》第216条, 欧盟对外协定对欧盟机构和成员国同样具有约束力, 这不仅意味着欧盟机构须履行协定义务, 而且意味着成员国拥有同样的义务。因此欧盟对外协定适用的空间效力将及于欧盟成员国领土范围内受欧盟法管辖下的全部居民。

  (二) 欧盟对外协定在国际法视野下的第二重法律效力

  就其第二层涵义而言, 欧盟对外协定在其实施过程中, 还具有直接效力、优先效力和一定的间接效力。随着欧盟法的超国家法地位在欧盟内部的确立, 欧盟对外协定在欧盟成员国内部也因此具有相应的直接和优先适用效力。欧盟对外协定在生效后, 在一般情况下亦对欧盟成员国及其国民产生直接和优先的法律效力。国际协定生效之后, 任一当事方均有义务确保协定具有法律效力。欧盟委员会对于确保欧盟遵守国际协定负有主要的责任。

  1. 欧盟对外协定的直接效力

  直接效力 (direct effect) 意指一定法律规范所具有的可无条件地适用于有关主体以创设相应权利义务关系的效力。欧盟对外协定的直接效力表示欧盟对外协定可在联盟机构和成员国国内直接适用, 私人作为个体在成员国国内的法院也有权援用欧盟对外协定的内容来主张欧盟法赋予其的权利。由于在联盟法律层次中, 对外国际协定的效力仅次于基础条约, 因此直接有效的对外协定相对于联盟成员国的国内法律秩序而言具有一定的直接和优先效力。欧盟对外协定的直接效力是通过欧盟的对外行为来体现的, 其目标是努力服务于欧洲一体化的宗旨, 并在联盟和成员国公民个人之间建立起直接的联系。这正体现了欧盟法的超国家性。同时, 欧盟在签订对外协定的过程中, 十分重视以司法的方式来保障欧盟整体及其公民个体的法律权益。以2015年12月签订的《欧盟-越南自贸协议》为例, 这一协定的一大重要成就即创设一个透明的常设投资法庭, 用以解决投资者与东道国之间的投资争端。 (1) 这一设想最早出现于欧盟与美国的跨大西洋贸易与投资伙伴关系谈判过程中, 却在欧盟与越南缔结的自贸协定中最早得到了落实, 从而有利于欧盟投资者在欧盟领土范围之外直接诉诸欧盟法的救济方式, 由此加强欧盟法在对外适用上的对成员国公民个人的权益保护。在目前欧盟内部仍以成员国政府间合作为主要互动形式的背景下, 这种通过对外协定及其附属司法实践的手段, 对于维系欧盟体制有效性所必需的“准联邦制”的宪政架构, 以及增进欧盟成员国公民对于联盟的心理认同度, 无疑具有十分重要的作用。

  在欧盟的司法实践中, 直接效力原则涉及以下几个方面的内涵:首先, 它暗含了这样一个问题, 即哪些是具有直接效力原则的法律形式要件?也就是说, 哪些具有超国家性质的文本性文件对成员国具有直接效力?从目前情况看主要分为两类。第一类是欧盟成员国所共同签署的各种条约, 第二类是由欧洲议会与欧盟理事会共同通过, 或是由欧盟理事会或委员会颁布的相关条例、指令与决定。在这里, 前者是后者的依据, 后者是前者的衍生。就法律的性质而言, 前者是欧盟的基础性法律, 而后者却带有委托性立法 (也称之为二级立法) 的性质。所具有的正当性完全源于体现各成员国让渡部分主权的条约, 对欧盟法律的运用只有通过引申意义并通过欧洲法院的解释来实现。

  由此可见, 欧盟对外协定的直接效力原则有助于使欧盟法律进入国内法律体系, 极大地促进了欧盟法律的实施效果, 有力地保证了欧洲一体化的进程。而判定一项欧盟法是否具有直接效力的权限, 在实践中主要由欧洲法院来行使。法院所认定的欧盟法具有直接效力的必要条件主要有:第一, 法律规定的权利或义务清楚、准确。这就需要该协定本身规定了直接效力的条款, 或者协定签署方所在的政府当局对于该协定效力的直接性有积极、明确和具有约束力的认可和决定;第二, 法律规定不附有任何条件。如果参照协定的性质、目标、宗旨、精神或该协定的总体内容方案等因素, 发现有法律适用的政治障碍, 那么该协定作为一个整体是没有直接效力的;第三, 法律的实施必须不依赖于成员国或欧盟机构采取进一步措施。这里需要指出, 如果根据前两项条件, 认定某一协定具有直接效力, 也不排除该协定的个别条款没有规定清晰明确的责任, 以至于需要成员国或欧盟机构采取后续措施。那么, 该协定中的此类条款也不具备直接效力。由此可见, 对于具有直接效力的协定条款约文规定的适用与施行, 各成员国或欧盟机构并无自由裁量的余地。 (2) 因此, 欧盟缔结的国际协定也可以产生直接的效力, 其判断标准亦基于此。而对于隶属于欧盟法范畴之中的欧盟对外签署的国际协定的效力评估, 欧洲法院往往分两个阶段进行。首先, 它会检查协定是否有关于协定直接有效的规定;其次, 它会检查协定是否有明显的技术模式问题, 如果协定中没有足够明确和无条件的义务, 法院未必会认定协定具有直接效力。

  2. 欧盟对外协定的优先效力

  欧盟法的优先效力原则现已发展为一项具有宪法意义的法律原则。欧盟条约的特别之处不仅仅在于它在成员国之间创设了相互的权利与义务;它不是普通的条约, 在欧盟法律秩序的状态下, 整个欧盟法已经构成了一个限制成员国主权权力及利益的新的法律体系。因此在欧盟法律规定的有限领域内, 其法律规范的效力不仅及于成员国, 而且也包括它们的国民。根据欧盟法的司法实践, 当欧盟法和各成员国国内法发生冲突时, 应优先适用欧盟法, 欧盟法优先于各成员国国内法。欧洲法院进一步确定了这一优先效力原则是绝对的。欧盟法不但优先于各成员国国内的一般法律, 而且也优先于成员国的宪法。法院通过对上述判例的广义解释, 将欧盟法的优先效力扩展到了欧盟与第三国缔结的国际协定之中。

  三、欧盟法视野下的欧盟对外协定法律效力

  在欧盟法中, 欧盟有权对外缔约, 拥有在国际范围内行为的权限。在欧共体时代, 对于共同体是否有权在其他领域对外缔约存在着争论。不过, 这种争论最后是通过欧洲法院的AETR判例得以解决。欧洲法院在该案中主张, 《欧共体条约》第210条授予共同体以国际法律人格, 它意味着共同体享有为达成条约第一部分所界定的目标的整个对外关系领域与第三国建立契约性联系的能力。当然, 该条规定在《阿姆斯特丹条约》中改为第281条, 现由《欧盟条约》第47条的规定“联盟具有法律人格”所代替。为了确定共同体的权限, 考察条约的整个体系的重要性不亚于考察条约的实质性条款。此种权力不仅来自条约的明示授权, 而且也源于条约的其他条款及共同体机构在这些条款的框架范围内所采取的措施。就条约条款的履行而言, 共同体的内部措施体系不能与其对外关系领域的措施相分离。欧洲法院在AETR案中得出结论, 共同体在此领域中的权限延展到与第三国对外缔约, 因为共同体第543/69号条例的规定与共同体关于道路交通的社会立法相一致。由此可见, 在欧盟的对外关系领域, 欧洲法院在塑造联盟权威方面特别积极主动, 具有较大的影响力。目的论方法时常出现于欧洲法院对判例的分析之中。《欧盟条约》和《欧盟运作方式条约》授予欧盟对外关系权限虽然仍然是有限的, 但正在不断扩大。条约中存在一些与多种国际组织合作的条款。同时, 欧盟仅在两个领域中拥有对外缔约的明示权限:《欧盟运作方式条约》第207条是关于共同商业政策的, 其第3款第一分段规定, “如需要与一个或多个第三国或国际组织谈判并缔结协议, 则在遵守本条特殊规定的前提下, 应适用第218条”。《欧盟运作方式条约》第218条的内容是关于欧盟与第三国或国际组织缔结协定的程序, 由此可见欧盟具有缔结与共同商业政策有关的协定的权限;《欧盟运作方式条约》第217条则重述了原《欧共体条约》的有关条款, 规定了欧盟拥有缔结一般联系协定的权限, “联盟可与一个或多个第三国或国际组织缔结联系协议, 以建立包括互惠权利与义务、共同行动和特殊程序的联系关系”。

  正如前文所述, 欧盟基础条约的相关条款已明确规定, 欧盟权限的存在, 不能损害成员国与国际组织谈判和对外缔约的权力。由此可以推断, 欧盟和成员国在这些条款所覆盖的事项上分享权力。这一结论得到了欧洲法院在关于孟加拉国食品援助案和法国电力公司 (Electricite De France, EDF) 案中的判决支持。法院认为, 与《欧共体条约》第130X条 (后在《阿姆斯特丹条约》中被改为第180条, 现为《欧盟运作方式条约》第210条) 规定的发展合作政策相关的共同体权限不是排他性的, 成员国有权单独地或集体地与共同体一起与第三国对外缔约。而在诸如发展政策和环境保护领域, 这一分享权限的存在, 反过来也并不影响共同体在共同规则所覆盖的事项上为自身所创设的排他性权限原则。

  (一) 欧盟对外协定构成欧盟法不可分割的一个部分

  欧盟法律体系由不同等级层级和效力范围的各种法律渊源共同组成。缔结协定是欧盟为了开展对外交往与交流而为自己设定权利并承担义务的方式。因此, 欧盟对外协定构成欧盟法不可分割的组成部分, 这一原则由欧洲法院通过一系列案例而逐步确立。这一原则目前仍然适用。

  欧盟的缔约权能源自两个方面。其一, 国际法律人格的应有之义, 欧盟作为国际法上的主体, 自然享有除基础条约明示权能之外的内在的和隐含的缔约权能;其二, 早在欧共体时期, 依照欧洲法院的说法, 成员国在创设共同体时, 已经在共同体法律层面永久性地将某些权能让渡给欧共体并限制了相应的主权权能。这种让渡意味着某些权能经成员国授权现为欧共体享有, 此即“授权性原则”。《罗马条约》最初明确授予共同体的缔约权能是有限的, 也是极为吝啬的。欧洲法院在隐含权能问题上的裁决一定程度起到了推波助澜的作用。通过欧洲陆路运输协定案、克雷默案 (the Kramer Case) 、莱茵河咨询意见 (the Rhine Opinion) 形成的“ERTA原则”, 又称“平行主义原则 (the Principle of Parallelism) ”, 再加上《罗马条约》第235条的规定, 欧共体获得了广泛的隐含缔约权能。 (1)

  由此可见, 确定欧盟对外协定是欧盟法不可分割的一部分这一原则具有下述三类效果:联盟协定所生之权利和义务, 在欧盟法中可以具有直接效力;由欧盟对外协定所创立的机构的决定, 构成欧盟法的组成部分;欧洲法院在协定的解释和适用问题上, 具有广泛的管辖权。由欧洲法院通过案例所确立的欧盟法上的至上原则和直接效力原则, 与初步裁决制度以及成员国的宪法法院一道, 在事实上奠定了欧洲法院造法功能的坚实基础。

  (二) 对欧盟法的司法审查机制

  欧洲法院享有非常广泛的强制管辖权, 所做的司法裁决和咨询意见具有普遍的强制效力。法治和司法能动性是欧洲一体化的重要实现路径, 为欧盟凝聚力的保持、稳定的内部秩序的提供与共同市场壁垒的最终消除提供了必要条件。正是由于其在司法解释过程中能动地制定新的规则, 为欧盟法和欧洲一体化的发展做出了重要贡献, 欧洲法院被誉为“欧洲一体化的推动者”。 (1) 司法能动性构成了欧洲法院的最大亮点, 对欧共体法、欧盟法和欧洲一体化的发展做出了重要贡献。通过法院判例所确立的不成文规范, 也构成了欧共体/欧盟法中不可或缺的重要组成部分。

  此前的《欧共体条约》第164条、《欧洲原子能共同体条约》第136条以及《欧洲煤钢共同体条约》第31条都只规定, “在本条约之解释及适用上, 欧洲法院应保障法律之被遵守”, 但未对“法律”之内容或来源予以明确规范。一般认为, 这些“法律”应包括基础条约、二级立法、与第三国或其他国际组织签订的国际条约和欧洲法院确认的普遍法律原则。值得注意的是, 根据《马斯特里赫特条约》第L条规定, 欧洲法院解释和适用的“法律”仅限于调整三个共同体法律关系的规范, 而不包括《马斯特里赫特条约》的前言、第一编 (共同条款) 、第五编 (共同外交与安全政策条款) 和第六编 (司法与民政事务合作条款, 除第K.3 (2) c条第三段以外) 。调节后面这几部分法律关系的, 是一般国际法而非具有特殊性质的、自成一体的欧共体法。因此, 所谓欧盟法实际是欧共体法和国际法两种不同性质法律的混合体。两种法律性质不同, 在体系上也互不相干, 一旦产生争议, 需要通过司法途径解决时, 由前者所生之争议由欧洲法院管辖, 由后者所生之争议按照普通的国际条约争端处理, 可由当事国协议提交国际法院管辖。在欧盟对外协定缔结之前, 欧洲法院可以审查拟议中的协定。不仅如此, 在协定生效之后, 法院在其管辖权框架范围内有义务解释协定条款, 以确保欧盟对外协定在欧盟内部得到一致的实施。法院在欧盟对外协定方面的管辖权主要包括:第一, 对授权欧盟机构缔结协定的法令的合法性进行审查。这一问题可能出现在初步裁决请求之中, 也可能出现在申请对法令的合法性进行司法审查之中, 还可能出现在请求法院裁定某项法令为无效的诉讼之中。而欧洲法院进行审查的理由主要有:1.越权制定的法律;2.违反必要的法定程序;3.违反条约或有关本条约适用的规则;4.滥用权力;5.不作为之诉。

  上述规范在《里斯本条约》之后主要反映于《欧盟运作方式条约》之中。欧洲法院对欧盟对外协定进行解释的管辖权通常源于《欧盟运作方式条约》第267条, 该条规定:“法院对下列事项拥有初步裁决权: (1) 两部条约的解释; (2) 联盟机构、团体、机关或办事机构之法令的有效性及其解释。任何成员国法院或法庭在遇到此类问题时, 如认为关于该问题的裁决对于其作出判决是必需的, 则可请求欧洲法院就此问题作出裁决。如此类问题出现在成员国法院或法庭正在审理的案件中, 则根据国内法, 对该法院或法庭的裁决不存在司法救济, 该法院或法庭应将该事项提交欧洲法院。如此类问题出现在成员国法院或法庭正在审理的案件中, 而该案件涉及人员拘押, 则法院应在最短期限内采取行动”。在此情形下适用的程序一般与欧洲法院解释欧盟机构其他法令适用的程序相同。

  在《里斯本条约》修订之后的欧盟法律体系下, 法院对欧盟法的司法审查主要在三个方面形成了独特的作用。首先, 是法院在程度上的审查, 这是指法院司法审查的深度已经超过任何具有跨国性质的国际司法机构;其次, 是法院对欧盟成员国司法管辖有效性的审查, 大大高于其他国际司法机构对主权国家的约束;第三, 是法院的有关司法判例和司法审查, 不仅是法院司法能动性的充分展现, 实则为对欧洲法的进一步隐性立法, 对整个欧盟的政治经济发展趋向产生了基础性的影响。法院通过对案件的判决而使欧盟权能中所具有的隐含性权力得到运用, 是欧盟权能扩大的一个重要途径。所谓隐含性权力就是宪法或宪法性文件 (就欧共体和欧盟而言, 就是基础条约) 并未作出明显规定, 但根据这些具有宪政性质的文件, 可以通过引申的方式获得并未受到法律明确禁止的相关权力。这种权力在联邦制的国家内主要表现是, 为实现联邦政府的有效治理, 保证联邦政府相关法律执行之效率, 对联邦政府从宪法或宪法文件中引申权力的默认。从联邦制国家的宪政实践看, 隐含性权力所带来的变化往往是使联邦制国家中联邦政府权力的增强。也就是说, 随着隐含性权力的行使, 联邦制国家中央集权趋势明显增强。美国的情况就是如此。隐含性权力成为美国联邦权力扩大的重要依据。就欧共体和欧盟而言, 隐含性权力的产生是与欧盟法律体系的直接效力和最高效力原则的实现密切相关的。因为它需要“最大限度地提高欧共体在执行条约所赋予的任务时的效率”。①为保证共同体或欧盟法的有效执行, 就必须考虑赋予共同体或欧盟超国家机构执行这些任务时必须具有的相关权力。从欧盟法中延伸这种隐含性权力的主要推动者是欧洲法院。它通过对欧盟法的解释, 对案子的判决, 使欧盟的超国家权力得以增长。如上个世纪七十年代初, 欧洲法院就通过共同体条约赋予共同体的 (内部) 权能, 进而引申出共同体的对外权能 (如对外缔约权) 。随后, 欧洲法院还引申出共同体专属性权力, 并通过确立专属性原则和先入为主原则使共同体 (欧盟) 的超国家政策领域得以扩展。这使欧盟在宪政层面上越来越具有联邦制的因素。当然, 对于由欧洲法院为重要推手的欧洲一体化的未来趋向, 是继续向超国家主义的联邦制过渡, 还是大体保持政府间主义的合作模式, 目前仍然存在一定的争议和不确定因素。笔者认为, 由于《里斯本条约》的主旨是以替代性的改革条约 (Reform Treaty) 形式解决欧盟所面临的宪法条约批准危机, 目前仅是用以应对欧盟扩大后所产生的各种新问题, 并在框架上奠定欧盟的行动能力, 以增强联盟在对内运作上的民主与效率以及在对外行动中的一致性。这说明, 《里斯本条约》可以为解决欧盟内在的结构性问题提供基础性的规范框架, 使欧盟对外有一个统一的声音, 但在国家权力的核心领域, 欧洲政治一体化的条件还远未成熟, 也并未达到整合为一支完善的整体政治力量的时机。这一点在近年来已有清晰的佐证:2015年, 欧盟内部各成员国之间在难民进入和接纳问题上纷争不断, 欧盟统一的接纳难民的配额方案执行流产;①2016年来世界范围内频发的“黑天鹅现象”与震动欧盟体制的英国“公投退欧”事件同步;2016~2017年来意大利、奥地利等欧盟成员国内部反对欧洲一体化的政党派别已相继上台执政或扩大影响力……这些现象充分反映了欧盟近年来一直存在的“差异性一体化”发展状态, 在其他领域的一体化未得到进一步跟进的情况下, 一个领域更深的一体化可能会带来更高程度的差异性, 进而导致欧洲一体化进程的倒退。②

  四、结论

  在欧盟政治一体化的进程中, 摆在第一位的职能即对外政策。 (3) 欧盟发展对外关系, 在国际上积极扩展自身的影响, 以更好地实现联盟目标宗旨的法理前提, 就是通过现行的两部欧盟基础条约的相关规定, 来确定欧盟缔结有关协定的对外行使权力的法律效力。国际法和欧盟法为欧盟对外协定提供了两个不同维度的法律效力来源。从目前欧盟法的发展状态以及欧盟对外协定的实践效果来看, 欧盟对外协定这两类法律效力来源为丰富和发展欧盟作为独立的国际行为体的对外交往实践提供了巨大助力。 (4) 但在“逆全球化”现象浮现、欧盟制度框架与运行机制已受到一定程度冲击的当下, 在较长时期内, 欧盟只能保持以一个政府间合作机制的特征。作为欧盟的下一步改革方向, 欧盟增强其内部一体化和统一对外国际法人格的具体进展程度, 除了需要欧洲法院在司法领域的进一步积极推动以外, 还需要评估欧盟各成员国的主观政治意愿, 从而为未来欧盟对外协定在权能领域的可能拓展赋予新的发展边界。

  注释
  1 汪波:《欧盟中东政策研究》, 北京:时事出版社, 2010年版, 第1页。
  2 葛勇平、孙珺:《欧洲法析论》, 北京:法律出版社, 2008年版, 第163页。
  3 [德]沃尔夫冈·魏智通:《国际法》, 吴越、毛晓飞译, 北京:法律出版社, 2002年版, 第393-394页。
  4 参见Takis Tridimas/Piet Eeckhout, “The External Competence of the Community and the CaseLaw of the Court of Justice:Principle versus Pragmatism”, Yearbook of European Law, Volume 14, Issue1, 1994, pp.143-177, here p.154.
   5 ICJ Rep 1949, 174, 180.
  6 EuGH Slg 1971, 263, 275 (AETR) .
  7 参见Dominic Mcgoldrick, International relations Law of the European Union, London:Longman Limited, 1997, p.40.
  8 Opinion 1/75 (Re OECD Local Costs Standard) [1975]ECR 1355, para.2.
  9 李浩培:《条约法概论》, 北京:法律出版社, 2003年1月第二版, 第3页。

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