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浅析国家治理转型中的财税体制改革

作者:2016-11-28 16:35阅读:文章来源:未知
  一、财税体制改革是发展改革的突破口
  中国共产党历来重视财政工作与财税改革,在建立适应中国特色社会主义发展要求的财税制度方面进行了不懈探索。新中国成立以来,财税体制总体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制、再到“分税制”的改革历程。
  ① 计划体制时期(1949-1978 年),以“统收统支”为主要特征的财政体制巩固了新生的人民政权。新中国成立之初,国家财政经济困难,财政赤字严重。据统计,1949 年财政收入只相当于303亿斤小米,而赤字却达264 亿斤小米;1949 年底,全国十三大城市批发物价指数比1948 年底上涨50 余倍。在这种情况下,中央政府迫切需要统一财政管理,与此相适应,在财政体制上,实行“统收统支”高度集中的国家建设型财政管理体制。从第一个五年计划开始, 中央集中财力物力对一大批重点建设项目进行投入,在较短的时期内就在旧中国留下的贫穷落后基础上,建立起了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系,巩固了新生的人民政权。
  ②经济转型时期(1979-1993 年),以“分灶吃饭”为主要特征的财政体制夯实了经济社会发展的微观基础。十一届三中全会以来,中国实行改革开放,极大地促进了生产力的发展,经济社会发生了翻天覆地的变化。这一场改革一个主要的突破口就是财税改革,当时叫做“放权让利”。无论是以土地承包经营为内容的农村经济改革,还是以放开个私经济为标志的城市经济改革,前提和指导思想无不以“放权让利”为本质特征。所谓“放权”主要是指下放国家对企业、中央对地方、政府对市场的财权;“让利”主要是指让出国家对企业、中央对地方、政府对市场的利润。财税体制改革以“放权让利”为突破,以“分灶吃饭”为特征的“财政承包制”,激发各方改革的积极性。在1981 年至1990 年,国家通过减税让利增加国营工交企业财力4200 亿元,夯实了经济社会发展的微观基础。
  二、财税体制改革要引领经济“新常态”
  新一轮财税体制改革是在经济步入“新常态”的背景下启动的。财税体制改革如何引领“新常态”,构建起与之相适应的财税体制新格局,推动供给侧结构性改革,适度扩大总需求,不断推进经济保持中高速增长,发展迈向中高端水平,是此轮财税体制改革的重要着力点。
  ① 增加公共产品、公共服务,扩大经济增长新空间。经济下行压力加大,财政收入增速随着经济增速的换挡而放缓,财政收支相对严峻。(见下表)2015 年,1-9 月,财政一般性收入全国同比下降2.7%,地方同比下降5% ,黑龙江、山西等6 省财政负增长。2010-2014 年全国财政收支总额及增长在新形势下, 财税体制要为经济运行在合理区间提供支撑,需稳定财政支出规模,优化财政支出结构。以往中国的财政支出,经济建设性支出比重偏大而社会福利性支出占比偏低。全口径政府支出下的经济建设性支出(含经济事务、住房和社区设施)占比为38.67%。这一比重,不仅高于OECD 成员国中发达国家10%左右的水平,也高于转型三国14.72%的水平。而用于社会福利性支出(含医疗卫生、社会保障就业、教育等)的比重为40.51%。这一比重至少比OECD 成员国低了20-30 个百分点。需严格执行“约法三章”,政府性的楼堂馆所一律不得新建,财政供养的人员只减不增,公费接待、公费出国、公费购车只减不增。加大财政支出向民生领域倾斜的力度, 充分发挥社会事业和产业惠民生、补短板、扩需求、促发展的积极作用,推进PPP 机制在公共服务和公共产品供给中的广泛使用,强化财政综合扶贫投入体系,推进基本公共服务均等化,扩大经济增长新空间。
  ②打造大众创业、万众创新,培育经济增长新动力。大众创业、万众创新,“众”字是其魅力所在,正是希望通过激发普通劳动者的创新精神和创业基因,产生各种新产业、新模式、新业态,培育经济增长新动力。中小企业已经成为经济发展的主力军,提供了50%以上的税收,创造了60%以上的GDP,完成了70%以上的发明专利,提供了80%以上的城镇就业岗位。诺贝尔经济学奖获得者菲尔普斯在《大众创新如何带来国家繁荣》一书中写道:“国家层面的繁荣,源自民众对创新过程的普遍参与,源自深入草根阶层的自主创新”。财税改革应统筹各项资源,鼓励创业创新、支持公共服务平台建设,营造良好的创新创业环境。在全国推广国家自主创新示范区部分所得税试点政策,结构性减税和普遍性降费,设立国家新兴产业创业投资引导基金,鼓励发展农村电商都是用财税政策的“加减法”换取经济发展的“乘法”。以结构性减税和普遍性降费为例,仅2015 年前三季度,国家支持创业创新税收政策共计减税2375 亿元,对大众创业、万众创新的综合促进作用巨大。
  三、财税体制改革
  促进国家治理现代化新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,其目标是建立有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的现代财政制度。
  ① 财政是国家治理的基础和重要支柱。财政是“庶政之母”,历史上历次重大社会变革,背后都有深刻的财政原因,财政变革往往是社会变革的重要推动力。如我国商鞅变法、唐代“两税法”、明代“一条鞭法”、清代“摊丁入亩”等改革,基本上都是围绕财税问题展开的。17 世纪英国“光荣革命”确立的税收法定原则,为英国在工业革命中的崛起奠定了基础。19 世纪末20 世纪初美国预算制度改革开启了“进步时代”的大幕,推动美国步入世界强国之列。相反,王朝的衰亡,大都因为财政收不抵支、政府盘剥百姓。历史表明,财政实力雄厚、财税政策正确,是一个国家繁荣稳定的基础和重要支柱。当然,一个国家的财政状况如何,最终取决于这个国家政治经济的发展状况,两者相辅相成,互为因果。财税本质是一种分配关系,是围绕政治权力而展开的分配和权利制衡,是在特定的社会关系结构中社会各阶层利益博弈的结果。财政分配数量由社会生产及经济增长状况决定,在社会财富总量一定的前提下,财政分配的数量与企业、居民的财富总量呈此消彼长的关系。财政从整个经济社会运行的财富当中拿走多大的比例,以什么样的方式来支配自己手里所获得的资源,以什么样的方式、以多大的比例关系把自己手里所掌握的资源再回到市场当中去。通过这个过程,优化资源配置,促进社会公平,实现区域发展战略,最终实现国家长治久安。
  ②以现代财政制度来促进国家治理现代化。财税体制改革不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构。主要目的是明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度,更好发挥中央和地方两个积极性,促进国家治理体系和治理能力现代化。重点围绕以下三大重点任务展开:一是建立全面规范、公开透明的现代预算制度。预算作为现代财政制度的核心,反映着国家的政策,规定政府的活动范围和方向。预算是经法定程序审核批准的政府年度集中性财政收支计划。它规定政府财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量,反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。
  人们可以通过政府预算清楚钱从哪里来,花到哪里去。预算又是政府施政的窗口,人们通过它还能知晓政府要做哪些事、做了哪些事以及效果如何。作为现代预算制度,必须具备五个基本特征:全面、规范、公开、透明、权威。包括七个方面的内容:完善预算体系,实行预算公开;改进预算控制方式,建立跨年度预算平衡机制;加强公共收入管理,清理各种优惠政策;优化流量支出结构,加强存量资金管理;强化预算执行权威性,提高预算整体绩效;重构地方债务制度,防范政府性债务风险;规范财政行为,严肃财经纪律。这是国家治理体系和治理能力现代化的基本要求, 也是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督,把权力关进制度笼子的重要举措。二是建立健全有利于五个发展、市场统一的税收制度体系。新一轮税制改革总的方向是,落实税收法定、优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负,综合发挥税收筹集财政收入、调节财富分配的职能作用,加快形成有利于创新、协调、绿色、开放、共享发展的税收制度体系。税制改革的重点是六个方面:全面推开“营改增”改革,把建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围;积极推进综合与分类相结合的个人所得税改革,加快建立健全个人收入和财产信息系统;完善消费税制度,引导和调节消费行为;完善资源税制度;加快推进环境保护税立法;加快房地产税立法并适时推进改革。三是调整中央和地方政府间财政关系,建立事权和支出责任相适应的制度。在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,进一步完善中央和地方收入划分,推进中央与地方事权和支出责任划分改革,实现财政体制要素———事权、财权与财力的有效组合,促进权力与责任、办事与花钱相统一,调动中央和地方两个积极性,全面提升国家治理效率。上述三方面是相互联系的一个有机整体。新一轮财税体制改革就是通过预算制度、税收制度和财政体制的系统性重构,来建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效的现代财政制度,为经济、政治、文化、社会和生态文明五位一体统筹协调发展提供基础和支撑,以此促进国家治理现代化。
 
 

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